Desde la Nueva Economía Política, un seguro (o subsidio) al desempleo claramente se podría ubicar dentro de las llamadas “políticas de interés general”. Esto debido en primer lugar a que sería una herramienta al servicio de todos, que además traería beneficios globales para la sociedad en general. Sin embargo, a pesar de ser algo deseable para la sociedad, su implementación dista mucho de ser algo fácil de aplicar, por diferentes intereses políticos y económicos que se tejen alrededor de un tema como este; básicamente, ¿quien pondría los recursos?
Para empezar, podemos argumentar por qué una política como esta se considera de interés general. El desempleo es un mal que aqueja a todas las sociedades en mayor o menor medida, dependiendo del nivel de desarrollo, del ciclo económico, entre otras variables. Ya que en muchos casos, el salario es la principal fuente de ingresos de las personas y en otros muchos, la única fuente de ingresos, sería deseable que existiera algún tipo de seguro que les permitiera a las personas sobrellevar la pérdida del empleo, manteniendo algún tipo de ingreso mientras encuentra una nueva ocupación. Las nuevas teorías sobre pobreza, contempladas por los organismos multilaterales consideran la vulnerabilidad y el manejo social del riesgo como mecanismos para combatir este fenómeno [Holzmann, Jørgensen], por lo tanto una herramienta como un seguro al desempleo traería positivos efectos en este sentido.
Pero además de estos beneficios que tendrían mayores efectos en las personas trabajadoras, los más expuestos y vulnerables, el seguro al desempleo tendría también impactos sobre la sociedad en conjunto, ya que con la implementación de esta medida, la demanda agregada sería más estable; por ejemplo en el caso de la fase recesiva del ciclo económico, el impacto de la reducción del empleo que conlleva este fenómeno traería consecuencias menos graves sobre la demanda agregada y el nivel de producción en general. Por otro lado, también disminuiría la incertidumbre de los agentes, principalmente de los empleados, estabilizando así decisiones de ahorro y consumo y dando mayor seguridad para tomar decisiones de largo o mediano plazo, como préstamos bancarios.
A pesar de estos efectos favorables, la aplicación de un subsidio al desempleo resulta algo complejo. La pregunta por la responsabilidad sobre la financiación surge a partir de las diferencias que se presentan al interior de la sociedad. Debido a las diferentes posiciones políticas y socioeconómicas, tanto los beneficios como las responsabilidades que acarrea una política como la que es objeto de análisis son diferentes entre los miembros de una sociedad. También incide el marco jurídico y el arreglo institucional.
La diferencia más obvia en este caso sería la de empleado – empleador. Aunque esta política traería efectos indirectos sobre los segundos, es de esperarse que despierte mayor interés sobre los primeros. Del mismo modo, dentro de los no empleadores, existe la diferenciación entre quienes tienen empleo actualmente y quienes no. Estas serían las heterogeneidades que se presentan al interior de la sociedad, pertinentes para el análisis. Pero decimos también que el arreglo jurídico e institucional es importante, por que de este, es decir, de la legislación laboral dependerá que tan estable sea la distinción empleado – desempleado. Si existen en el país fuertes normas laborales que garanticen derechos a los empleados, como estabilidad laboral, contratos a término indefinido o de larga duración, despido con justa causa, indemnizaciones, entre otras, es más probable que quienes tienen un empleo lo conserven. Pero también es probable que en unas condiciones legislativas como las descritas, sea más difícil que los desocupados encuentren un empleo, debido a que existiría una menor rotación en los puestos de trabajo, y quizás los empleadores tengan el incentivo a no contratar nuevos trabajadores por todas las responsabilidades que estos le generan.
Otro factor que podría incidir es las características propias de los agentes. La aversión al riesgo, como se conoce en la teoría neoclásica, podría determinar qué tanto se preocupan los ciudadanos por perder su empleo, lo que se relaciona de nuevo con las características del mercado laboral y las posibilidades de encontrar un nuevo empleo en caso de perderlo.
Por otro lado, el monto del seguro también podría determinar los beneficios de acuerdo a las diferencias dentro de la sociedad. Si es un monto fijo, por ejemplo, un porcentaje del salario mínimo, el seguro beneficiaría más a quienes tienen un ingreso bajo en el caso de que pierdan su empleo, ya que sus condiciones de vida, responsabilidades y el nivel de gasto se verían más próximas a ser satisfechas con esa cuantía de seguro que en el caso de una persona de mayor salario, con mayores gastos y para quien, si pierde el empleo, un seguro de este tipo no le sería de mucha ayuda. Podría entonces pensarse en un seguro como porcentaje del salario recibido al momento de perder el empleo, aunque este mecanismo sería tremendamente regresivo.
Un obstáculo mas para ese programa estaría relacionado con el llamado riesgo moral y el comportamiento oportunista. Un argumento en contra del subsidio sería que este crea un desincentivo a buscar trabajo y dependencia de la ayuda recibida. Por otro lado, habría lo que se conoce como free riders, es decir, personas que sin merecerlo ni necesitarlo, pretenderían recibir el subsidio.
Una herramienta analítica que nos permite modelar este problema es el Teorema del Votante Mediano, el cual estudia la toma de decisiones de política en una democracia (directa) de acuerdo a las características de los votantes. Al tomar una decisión sobre una variable particular, originalmente la tasa impositiva [FERGUSSON, QUERUBIN], el valor será determinado por mayoría simple, ordenando a los votantes de tal forma que el ciudadano que resulte en la mitad del ordenamiento divida a la sociedad por mitad, coincidiendo así su decisión con la de la mayoría y por tanto, esa será la determinación que tome la sociedad. En conclusión, las políticas que tome la sociedad dependerán de las características de su votante mediano.
Acompasando este teorema con las características descritas anteriormente que determinarían las posibilidades, beneficios y obstáculos de la implementación de un seguro de desempleo, concluimos naturalmente que las características y posibilidades de esta política dependerán de las características del votante mediano: si es empleador o empleado, tiene un empleo estable o no, de su nivel de ingreso relativo y la demás variables ya mencionadas. Por ejemplo, en una sociedad en la que hay baja movilidad salarial, alta aversión al riesgo, es más probable que su votante mediano se muestre favorable con una política de seguro al desempleo, y en consecuencia, se adoptará una política de este tipo.
Hay que aclarar sin embargo, que aunque este modelo es una buena aproximación, puede resultar demasiado simplificado. Además de las nociones de racionalidad, información y otras semejantes incluidas en este tipo de modelos de la teoría convencional que pueden resultar supuestos demasiado fuertes, supone también un sistema de elección directa, cuando una decisión de este tipo en una país como Colombia se toma por el Congreso, es decir, mediante una democracia representativa, con todas las implicaciones que esto conlleva, entre otras los problemas de agencia.
Al analizar este tema para el caso colombiano, nos encontramos con que de hecho existe efectivamente un subsidio al desempleo. Aquí es necesario introducir la diferencia entre seguro y subsidio. Un seguro guarda más relación con la aversión al riesgo, probabilidades, primas, cubrimiento, entre otros, como un seguro antirrobo, contra incendio o contra accidentes de tránsito, que podría ser incluso de carácter voluntario. Mientras tanto, un subsidio hace referencia a una transferencia o auxilio, generalmente del Estado ante ciertas circunstancias. Lo que existe en Colombia parece más un subsidio, manejado por las cajas de compensación familiar, ya que los recursos provienen principalmente de los aportes a esas entidades, la mayoría de los beneficiarios esta afiliado a una de las cajas y uno de los requisitos es haber estado afiliado a una de estas; por ser un subsidio, se exigen requisitos y condiciones para recibirlo. La ayuda consiste de $745.000 (1.5 salarios mínimos) pagados en seis cuotas mensuales, redimibles en bonos de alimentación o de educación. Para el 2005, la meta era entregar 42.500 de estas ayudas .
La meta de cobertura de este subsidio, ante la situación laboral del país en la que existe cerca de un 12% de desempleo, resulta casi irrisoria. De otra parte, el requisito de pertenecer a una caja de compensación también se convierte en un obstáculo, por que como es sabido, además del alto desempleo en Colombia, hay un gravísimo problema de informalidad laboral, cercana al 50%, lo que significa que muchos de los hoy desempleados no han tenido recientemente o quizás nunca un empleo con todas las garantías legales, que les permita estar afiliados a una caja de compensación; otra paradoja regresiva: el subsidio va para los pocos que han tenido recientemente un empleo con las plenas garantías de ley. Por otro lado, si la fuente de financiación es el dinero recaudado por estas entidades, los recursos disponibles serán cada vez menos, por que el aumento de la informalidad hace que cada vez sean menos los afiliados a las cajas, además, en tiempos de crisis como estos, con el aumento al desempleo aumentaría también la demanda del subsidio, como de hecho a ocurrido .
Es tan insignificante el impacto del subsidio tal como esta planteado, que es desconocido por gran parte de los ciudadanos, y justo ahora en épocas preelectorales aparece en el debate como una propuesta novedosa y arriesgada. Por esto, aunque el subsidio existe, es importante repensarse el problema, teniendo en cuenta su alta complejidad y buscando, si es posible, soluciones viables.
El programa actual, aún con algunas modificaciones resulta inviable; mientras persista la informalidad laboral la financiación mediante cajas de compensación será insuficiente. De hecho, ante la informalidad y las precarias condiciones laborales con bajo ingreso, de existir un subsidio al desempleo efectivo, para muchos sería preferible recibir lo que continuar con su trabajo. Así que el tema de la calidad y las condiciones laborales no podría quedar por fuera de la discusión.
En el programa actual esta contemplado, al igual que en las políticas semejantes de otros países, algunos condicionamientos de tal forma que al recibir el subsidio, las personas estén efectivamente comprometidas a buscar un trabajo nuevo, y además, a capacitarse de tal forma que se le facilite la búsqueda de un trabajo más productivo. Este es un elemento importante que habría que mantener y reforzar.
Para superar el problema del comportamiento oportunista, sería indispensable crear un completo sistema de información que cumpliría múltiples propósitos, en el cual se pueda conocer si una persona efectivamente esta desempleada, durante cuánto tiempo, por qué causas, qué capacidades/habilidades tiene, qué características (padre, cabeza de familia, etc.) entre otros, para adelantar programas de capacitación y además tener una fuente de información que sirva a las empresas privadas y públicas al momento de ofrecer vacantes. Colateralmente, se estaría controlando la informalidad, ya que se haría un seguimiento a las condiciones de los trabajadores y al cumplimiento de los deberes de los empleadores.
Con la actual forma de financiación, la responsabilidad recae sobre los empleadores, quienes pagan los llamados “aportes patronales”, donde se incluyen las cajas de compensación. Sería necesario ampliar la disponibilidad de recursos con aportes estatales, para lo cual puede no ser necesario un aumento en la base impositiva, sino redistribuir los recursos ya existentes de una forma distinta, para lo cual se necesita por supuesto de voluntad política para darle prioridad a un tema como este por encima de otros gastos como la continuidad de la guerra. Otra forma alternativa de financiación sería tratar el problema como un verdadero seguro, es decir, que las personas empleadas compren una póliza (podría ser de manera voluntaria) con una entidad aseguradora, que le represente cierto ingreso en caso de perder su trabajo. Como consecuencia, se generaría una carga adicional a los trabajadores, disminuyendo su ingreso efectivo; de ser voluntario, se convertiría en un bien privado, que excluye a quienes no pueden pagar el seguro.
A pesar de los múltiples obstáculos y altos costos, es absolutamente pertinente, necesario y deseable implementar una política efectiva de subsidio al desempleo en el país. Evidentemente, a pesar de las grandes ventajas de esta política y del gran número de personas sin empleo, están desprovistas de cualquier tipo de asociación o representación que les permita ejercer algún tipo de presión política mediante algún mecanismo para la implementación del subsidio. Sin embargo, conjuntamente hay que trabajar en las causas estructurales del desempleo, si se logra reducir este fenómeno, se aliviaría cada vez mas las presiones sobre el subsidio. Una política que logre efectivamente la reducción del desempleo parece ausente en el presente gobierno, y las medidas tomadas al respecto no han dado los resultados esperados, menos aún con la crisis económica. Este es un problema mucho más complejo que queda pendiente por explorar.
Por: Andrés Fuerte P. – CEID
BIBLIOGRAFÍA
Fergusson, L.; Querubín, P. Política, Economía, y Política Económica, Una Introducción a la Nueva Economía Política, 2006
Holzmann, R.; Jørgensen, S., Manejo Social del Riesgo: Un nuevo marco conceptual para la Protección Social y más allá, 2000
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