Comedores Comunitarios y derecho a la alimentación

No me den más lentejas, denme trabajo para recuperar mi dignidad perdida frente a mi mujer y mis hijos

Don Hipólito (Citado en Del Castillo & Heredia, 2007; Pág.15)

El día en que el hambre sea erradicada de la tierra, se producirá las más grande explosión espiritual que el mundo haya conocido.

Federico García Lorca

Introducción

El derecho a la alimentación se ha constituido como una de las condiciones para logar la realización del ideal de ser humano consagrado en la Declaración Universal de los Derechos Humanos . Los mecanismos de exigibilidad de políticas públicas orientadas a garantizar el derecho a la alimentación de todos los ciudadanos se han fortalecido enormemente con la suscripción de pactos y la asunción de compromisos internacionales por parte del Estado colombiano . Sin embargo, como lo atestiguan diversos estudios , el problema del hambre en nuestro país cobra aún muchas vidas, y los esfuerzos en materia de políticas públicas siguen siendo insuficientes.

En Bogotá, en el gobierno del alcalde Luis Eduardo Garzón, se inició uno de los programas que más énfasis ha puesto en la necesidad de restablecer el derecho a la alimentación y en la responsabilidad que el Estado tiene en esta tarea; se trata del programa de comedores comunitarios, el cual se enmarca dentro de una política mucho más amplia de seguridad alimentaria para la región. Nuestro propósito en este trabajo es realizar un análisis crítico de este programa, basados en una visita realizada al comedor Danubio Azul, ubicado en la localidad de USME, y a una serie de conversaciones con personas vinculadas al funcionamiento de los comedores. El análisis pretenderá establecer de qué manera el programa contribuye al restablecimiento del derecho a la alimentación y cuales son a nuestro juicio las virtudes y los defectos de la política pública que lo sustenta. La primera parte estará dedicada a establecer las implicaciones de asumir la alimentación como un derecho, y a definir los componentes que debe tener una política pública que resuelva el problema alimentario. La segunda parte será una descripción de las observaciones realizadas en la visita, a la luz de las herramientas analíticas obtenidas en el primer punto. Finalmente, se expondrán una serie de conclusiones sobre nuestra percepción del programa de comedores comunitarios.

Una política de seguridad alimentaria como respuesta a la concepción de la alimentación como un derecho

Uno de los aspectos fundamentales en torno a la discusión sobre el derecho a la alimentación es el de su contenido y su alcance, lo cual remite a su vez al asunto de las obligaciones que tiene el Estado en su promoción. El derecho a la alimentación se define como el derecho a tener acceso, individual o colectivamente, de manera regular y permanente, a una alimentación cuantitativa y cualitativamente adecuada y suficiente, y a los medios necesarios para producirla, de forma que se corresponda con las tradiciones culturales de cada población y que garantice una vida física y psíquica satisfactoria y digna (PROSALUS, 2008). Por consiguiente, las obligaciones del Estado no se limitan a garantizar que no haya impedimentos para el acceso a los alimentos, sino también a promover, e incluso a hacer efectivo tal acceso cuando la situación de los ciudadanos los imposibilita para gozar del derecho a la alimentación por sus propios medios. No se trata esto de un asunto de caridad, sino de una de las funciones que el Estado tiene el deber de cumplir; una manera de exigir desde la institucionalidad lo que para la sociedad se ha convertido en un imperativo moral; es fruto de un pacto social que pretende eliminar lo que resulta intolerable a partir de su incorporación al ámbito de la legalidad.

Teniendo en cuenta esto, es necesario entender que los gobiernos deben asumir programas de asistencia social, lo cual no los exime de desarrollar una política de desarrollo consistente, que logre atacar las causas y no sólo los síntomas de la pobreza. Suele haber una objeción a todos los programas en los que el Estado entra a proveer directamente un bien o un servicio básico, cuando la condicionalidad para la prestación de ese servicio es mínima, pues se les suele acusar de dar el pescado pero no enseñar a pescar, de generar una cultura de la pereza y de la resignación, y de invertir grandes cantidades de recursos sin resolver el problema. A esto se le suma el hecho de que no puede hablarse de dignidad de una persona cuando se la considera únicamente como sujeto de necesidades, y a lo que se apunta es entonces a satisfacer dichas necesidades sin importar el cómo se haga; esto sería reducir el desarrollo humano a un problema de disponibilidad de bienes (bienestarismo) sin tener en cuenta que los seres humanos valoramos también la posibilidad de agenciar nuestra propia vida, y de realizarnos a partir de nuestros propios esfuerzos. Sin embargo, dado que una de las funciones del Estado en torno al derecho a la alimentación es hacerlo efectivo para personas incapaces de lograrlo por ellas mismas, se requieren de medidas inmediatas que atiendan a ese tipo de carencias de la población más pobre. Lo ideal sería impulsar el goce efectivo de derechos de manera autónoma, a través de políticas de inclusión productiva y de generación de ingresos, no obstante este tipo de programas suelen tener impactos a largo plazo, y mientras tanto el restablecimiento del derecho no puede posponerse. El problema aparece cuando la política pública se reduce a programas de asistencia sin atacar los factores que ocasionan que las personas permanezcan en la situación de pobreza o de desnutrición. La política pública siempre quedará coja mientras no trabaje en la creación de ciudadanos, es decir, en personas que puedan gozar autónomamente de sus derechos.

Otra de las cuestiones que obstaculizan el objetivo de alcanzar el goce efectivo del derecho a la alimentación, es que su ausencia no se concibe como un problema de ineficiencia social. Quizás esto se deba a una comprensión de la pobreza y del hambre solo en términos de exclusión, lo cual implica creer que se trata de unos sectores marginados que deben ser integrados al segmento de la economía que sí funciona bien. Este tipo de posiciones encubren el hecho de que los problemas de una parte de la sociedad deben ser explicados a partir del todo, y que el fenómeno del hambre por tanto, obedece a una serie de factores sociales, institucionales y económicos, que conducen a la existencia de personas en estado de inseguridad alimentaria . Algunos de estos factores pueden ser: las iniquidades en la distribución de los recursos productivos entre los habitantes, el uso ineficiente de los suelos, la ausencia de una política de seguridad y soberanía alimentarias, el sesgo anti-rural de la política económica, entre otros. Todo esto sugiere que el problema del derecho a la alimentación sólo puede ser solucionado con unos esfuerzos coordinados de varias instituciones en distintos frentes, es decir, con una verdadera políticas de seguridad alimentaria que parta de reconocer el derecho a la alimentación como un problema no resuelto .

Ahora bien, como lo resalta la definición dada más arriba, solo puede hablarse de un goce efectivo del derecho a la alimentación si se tiene acceso a un nivel adecuado de alimentos tanto cualitativa como cuantitativamente. Esto implica definir una serie de características que deben tener los alimentos consumidos en relación con los aspectos culturales, poblacionales y territoriales de una determinada sociedad. También implica definir unos mínimos nutricionales acordes con el desarrollo vital de las personas. Asimismo exige la creación de una institucionalidad encargada de mantener la inocuidad de los alimentos, a través de un sistema de regulación eficiente y transparente.

Otro de los aspectos cruciales para que una política pública que pretenda reestablecer el derecho a la alimentación tenga sentido, es que se base en una comprensión adecuada de la magnitud y las características del problema alimentario. Generalmente los marcos teóricos que sirven como sustento a las políticas públicas se nos aparecen como monumentos intelectuales que brillan tanto por su lucidez como por su divorcio con lo que ocurre en realidad. El papel lo soporta todo, y la manera en que se plantea el problema y la manera en que se solucionará en los planes de desarrollo, o en los lineamientos básicos de los programas, contrastan con lo que ocurre cuando la política pública se ejecuta. Uno de los grandes problemas es que los planes no tienen en cuenta la restricción cultural que impide que una medida sea tan efectiva como uno pudiera esperar. Los planes deben hacer estudios sobre la conducta de las personas y en base a ello diseñar la forma de intervenir. Esto puede ser útil para entender porque algunos de los objetivos del plan maestro de abastecimiento no han podido alcanzarse, ya que quizás parte de subestimar el peso de todo el aspecto cultural que hay detrás del funcionamiento de los mercados de alimentos en Bogotá: la importancia de Corabastos se debe a toda una serie de ataduras de los intermediarios sobre los compradores y los vendedores, lo cual hace muy difícil que las medidas que pretenden acercar al productor directo con el consumidor final puedan tener éxito.

Las restricciones legales e institucionales, y la ausencia de mecanismos de participación en el diseño y las transformaciones de las estrategias de intervención por parte de los sectores de base, y de los que están realizando la ejecución de la política en lo cotidiano, afectan gravemente el mejoramiento de la política pública. Los que diseñan la política no pueden contemplar todas las circunstancias que pueden darse en su ejecución, por lo tanto deben favorecerse mecanismos de retroalimentación para que los que están en permanente relación con las comunidades logren corregir las falencias del diseño inicial, y de esta manera hacer más eficiente las intervenciones..

Como conclusión de esta primera parte resta decir que una política pública que pretenda resolver el problema alimentario debe: 1) reconocer la necesidad de programas de asistencia social pero sin olvidar que deben ser complementados con una política de inclusión productiva, y que sólo así se supera el carácter asistencialista, coyuntural, aspirínico e insuficiente de la política pública; 2) aceptar que el problema alimentario obedece a condiciones estructurales de la sociedad colombiana, y que se requiere una estrategia de seguridad alimentaria que realice transformaciones profundas; 3) tener en cuenta los aspectos cuantitativos y cualitativos del derecho a la alimentación; y 4) reparar en las restricciones que impone las características de la población para lograr una intervención efectiva, y brindar los mecanismos institucionales adecuados para una ejecución eficiente de la política pública.

De la teoría a la práctica: o sobre como la visita a un comedor comunitario puede ampliar la corta visión de dos estudiantes

Esta parte del trabajo estará dedicada a describir cómo la visita al comedor comunitario Danubio Azul nos suscitó unas reflexiones pertinentes para comprender las fortalezas y debilidades del programa de comedores comunitarios, y además para enriquecer nuestra visión sobre cómo debería ser una política pública en materia alimentaria, y en general, qué elementos deben tenerse en cuenta al momento de hacer política pública. Por esta razón esta parte del ensayo estará escrita a manera de una crónica analítica.

Visitamos un comedor ubicado en la localidad de Usme, con capacidad para atender a 250 personas y cuya operación está a cargo de la Fundación Proseder, la cual administra otros 5 comedores en la ciudad. A este comedor llegaron personas de todas las edades, que aprovecharon el momento del almuerzo para compartir con sus vecinos y que sostenían relaciones cordiales con el personal encargado de brindar el servicio, mas adelante nos enteramos que gran parte de este personal eran también miembros de la comunidad. Tuvimos la oportunidad de conversar un rato largo con el inclusor social, el cual era interpelado permanentemente por personas que entraban y salían del comedor para comunicarle sus asuntos, él nos comentaba que una de las apuestas del distrito con los comedores era facilitar el acceso de la población a todos los otros servicios que el Estado brinda, de manera que él los informa sobre los lugares a los que pueden asistir para resolver sus problemas: uno de los señores informó sobre la desaparición de su hijo de 20 años desde hace 3 días, el inclusor social le sugirió ir a poner el denuncio a la policía, Dios quiera que no se trate de un falso positivo.

Conversando con el inclusor social, salieron a flote varios asuntos, entre ellos el tema de si los comedores habían logrado restablecer al aspecto nutricional del derecho a la alimentación. Como pudimos constatar por lo observado y por las palabras del inclusor, el programa de comedores les ha garantizado a sus beneficiarios un almuerzo que representa entre el 35 y el 40% de los requerimientos diarios de calorías y nutrientes a población vulnerable (nivel 1 y 2 de SISBEN y familias en situación de desplazamiento). Tanto el inclusor como otras personas, nos informaron que los controles de calidad de los alimentos son muy estrictos, y van desde el control de los proveedores (solo es posible comprar a aquellos con los registros INVIMA correspondientes), hasta la realización de supervisiones sorpresivas, dos veces al mes, sobre las condiciones de higiene de las instalaciones y el personal encargado de la preparación de los alimentos. También se verifican que los platos que se estén sirviendo cumplan con los requisitos adecuados para un habitante de Bogotá, y especificados en el anexo técnico que reglamenta la operación de los comedores, los cuales fueron diseñados por estudios minuciosos contratados por el distrito. Todo esto nos causó una muy buena impresión sobre el aspecto nutricional del servicio, impresión que comparten los estudios realizados sobre el tema. Sin embargo, el inclusor social nos informó también del problema de cobertura, y de las muchas solicitudes que están en lista de espera.

En cuanto al aspecto logístico y administrativo, los operadores de los comedores son en general ONG´s y organizaciones sin ánimo de lucro, y solo en algunos casos Juntas de Acción Comunales. En opinión de la directora del comedor de La Paz, también ubicado en Usme, es bueno que sean organizaciones con buena capacidad administrativa y financiera las que presten el servicio, entregar esas responsabilidades a JAC, si bien tiene ciertos aspectos positivos por el conocimiento que tienen de la comunidad y el empleo que podría generar, puede ser contraproducente en el sentido de la capacidad de tales organizaciones para responder a las exigencias del distrito. Lo positivo que pueda tener la contratación con organizaciones cercanas a la comunidad puede ser compensado por las características del personal que se contrate, en el caso del comedor que visitamos por ejemplo, el inclusor social había logrado consolidar una relación de cercanía importante con la comunidad; en la reglamentación general sobre comedores se estipula que las características que las personas deben tener para ser inclusores son: 1) ser profesional de una ciencia social, y tener experiencia de mas de dos años en trabajo comunitario. De todas maneras la renovación del contrato para los operadores está sujeta a los niveles de calificación que obtengan de las diversas evaluaciones de desempeño que se realizan. Si bien las organizaciones que prestan el servicio deben ser organizaciones sin ánimo de lucro, lo cierto es que todas las personas a las que consultamos coinciden en decir que los rendimientos de estas inversiones deben ser muy buenos.

El inclusor social nos dio su opinión general sobre el avance en los otros frentes que el distrito se propuso lograr con el programa de Bogotá sin hambre en el caso de los comedores. Aparte del componente nutricional o de acceso, está también la consolidación de Bogotá como ciudad región y el componente de la inclusión social. Respecto al primer tema, el inclusor nos dijo que veía bastante limitado el alcance de las Agroredes y las Nutriredes. La conclusión que sacamos de esa conversación, es que el reducir la dependencia de Corabastos y consolidar ventajas tanto para los productores directos (campesinos) como para los vendedores de los barrios (tenderos) a través de su coordinación, resulta bastante difícil mientras los incentivos para comprar y vender en Corabastos sigan siendo lo suficientemente fuertes. A un vendedor le queda más fácil ir a Corabastos y vender su mercancía a un solo comprador que ir hasta los barrios y ofrecer su mercancía a muchos compradores dispersos, además generalmente los tenderos de los barrios mas pobres de la ciudad, tratan de aprovechar los bajos precios de la comida de más baja calidad, y no estarían dispuestos a comprar directamente a precios mas altos comida de más alta calidad. Por lo tanto, el énfasis no debe ponerse tanto en eliminar los intermediarios entre productores directos y tenderos, sino más bien en fortalecer la competencia entre ellos, para evitar los monopsonios y en general la concentración que permite poder de decisión sobre los precios.

Respecto al componente de inclusión social, que es lo que permitiría superar el carácter asistencialista de toda la política alimentaria, por cuanto sería lo que fortalecería la autonomía en el ejercicio de los derechos, el inclusor social nos dijo que existían muchas restricciones para poder lograr grandes avances en este frente. La primera de estas restricciones es que existe un vacío en la normatividad sobre los recursos que podrían generar proyectos productivos que partan del mismo comedor comunitario, estos recursos, que consisten en los aportes voluntarios de 300 pesos por almuerzo proporcionado que la gente hace, permanecen congelados por cuanto no hay un decreto que establezca claramente cómo pueden ser usados, a pesar de que existen ya iniciativas interesantes de proyectos productivos ideados por la comunidad. La presión que han ejercido los inclusores sociales para que se establezcan reglas claras al respecto no ha sido suficiente para que el asunto se resuelva; lo cual sugiere que faltan mecanismos de negociación que permitan ajustar las formas de intervención de la política pública de acuerdo a la experiencia de quienes la realizan desde las bases. La segunda de las restricciones consiste en la respuesta de la comunidad ante las iniciativas impulsadas por los comedores, en opinión del inclusor social, la misma situación de la gente explica ese desinterés, algunos prefieren rebuscarse unos pesos de cualquier manera que asistir a los eventos de capacitación, otros no tienen expectativas de realización y se resignan porque nunca han visto prosperar a la gente que se interesa por estas iniciativas. De manera optimista el inclusor nos dijo que tenía esperanzas en que la gente se motivara cuando vieran resultados, sin embargo también es consciente de que la pobreza material implica pobreza mental y las consiguientes actitudes de resignación, pereza, y conformismo con el vivir de los recursos públicos; pero cree que la solución a este problema no se soluciona únicamente trabajando sobre la mentalidad de la gente (con educación) sino que también requiere de transformaciones más profundas en la distribución de los recursos y por consiguiente de las oportunidades. La directora del comedor de La Paz también concluyó que todas estas políticas de asistencia resultan incompletas, e incluso perjudiciales, cuando no vienen complementadas con otras más ambiciosas de inclusión productiva; y atribuye por ejemplo la migración excesiva de desplazados a Bogotá a estas políticas asistencialistas, fenómeno que, al no llevar aparejado una política de generación de empleos e ingresos, está generando un problema de hacinamiento grave y cada vez más inmanejable.

Publicado por: Sergio Chaparro