Corte Constitucional y economía: El caso UPAC

Reflexiones sobre las sentencias de la Corte Constitucional en torno al sistema UPAC: ¿Fueron estas decisiones jurídicamente correctas y económicamente convenientes?

Introducción

Desde la expedición de la constitución de 1991 ha venido creciendo el interés por el debate que se ha suscitado entre economistas y abogados a raíz de un gran número de sentencias polémicas que la Corte Constitucional ha dictado en materia económica. En estas sentencias la Corte ha declarado como inconstitucionales medidas tomadas en estados de excepción para afrontar crisis financieras, ha declarado inexequibles leyes en materia tributaria sancionadas por el congreso, sistemas de crédito para la adquisición de vivienda, e incluso ha exigido a las otras ramas del poder público la formulación de políticas bajo una serie de condiciones ante la persistencia de estados de cosas inconstitucionales.

Del lado de los economistas la actitud generalizada ha sido la condena a las decisiones de la Corte porque según ellos las implicaciones económicas de sus fallos han sido perjudiciales. Las argumentaciones de los economistas en este sentido han apuntado a señalar 1) el desconocimiento de los jueces sobre las leyes que determinan el buen desempeño económico y del verdadero impacto de las medidas que han tomado; 2) la carga excesiva que las obligaciones de sus fallos imponen sobre las finanzas públicas y 3) la extralimitación en las funciones cuando el poder judicial intenta controlar la política económica cuya formulación y ejecución compete solamente al poder legislativo y al ejecutivo. Como consecuencia de todo ello han surgido diversas propuestas para limitar, modificar o incluso eliminar los mecanismos por los que los jueces pueden realizar el control de la política económica invocando la constitución.

Por otra parte, los abogados y otros participantes en el debate han tratado de defender las decisiones de la corte de los ataques de los economistas justificando la legitimidad y la conveniencia del control constitucional a la economía y resaltando la complejidad de los elementos que los magistrados de la Corte han tenido en cuenta al momento de pronunciarse sobre estos asuntos. Los análisis de las sentencias polémicas que estos defensores han realizado pretenden demostrar que la Corte si ha tenido consideraciones sensibles a las consecuencias económicas en sus fallos, y que esas consideraciones han sido legítimas y adecuadas.

Dada la divergencia entre las maneras de pensar de los profesionales provenientes de estas dos ramas es preciso aclarar los términos en los cuales debe plantearse el debate. Por un lado dado que al economista le interesan las consecuencias económicas de los fallos de la Corte, hay una tendencia a que en sus análisis se minimice la importancia de la dimensión jurídica y de los elementos interpretativos de las sentencias (jurisprudencia anterior, modelos de interpretación judicial correcta, consideración sistemática de la constitución, etc). Por otro lado el que examina los fallos de la corte desde una perspectiva jurídica tiende a simplificar el análisis de las consecuencias económicas así como la conexión entre lo ordenado por los fallos de la corte y sus consecuencias financieras, o tiende a no concebir en toda su complejidad los impactos reales sobre el bienestar y los derechos de las personas

En este trabajo trataremos de delimitar claramente ambas dimensiones del análisis al momento de examinar dos de las sentencias que han generado más debate desde que se empezó a ejercer el control por parte de la Corte Constitucional en 1991: la sentencia C-383 de 1999 que declaró inexequible un apartado de una ley que establecía que la determinación de la metodología fijada por el Banco de la República para hacer la corrección monetaria de las tasas de interés pagadas por los deudores del sistema UPAC debía procurar reflejar los movimientos de la tasa de interés del mercado; y la sentencia C-747 de 1999 que declaró inexequible los créditos de vivienda a largo plazo en los cuales se permitiera la capitalización de intereses. De esta manera, el trabajo comenzará explicando el contexto general en el que se profirió la sentencia para después pasar a examinar, en primer lugar, el aspecto jurídico de la sentencia y en segundo lugar sus consecuencias económicas para finalmente ofrecer unas conclusiones.

1. Contexto de las sentencias: La crisis del UPAC

El sistema UPAC venía funcionando desde el año 1976 y consistía en un sistema de crédito que pretendía mantener la unidad de poder adquisitivo de la moneda en el otorgamiento de créditos de largo plazo para la adquisición de vivienda canalizando masivamente los ahorros del público a través de unas Corporaciones de Ahorro y Vivienda (CAF). Inicialmente la actualización de las deudas a valor presente del UPAC estaba ligada al índice de inflación, pero progresivamente se incorporaron en su cálculo las tasas de interés y a partir de 1992 a través del artículo 16 de la Ley 31 en su literal f), se le asignó al Banco de la república la función de fijar la metodología para la determinación de los valores en moneda legal de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante UPAC, procurando que ésta también refleje los movimientos de la tasa de interés en la economía. Finalmente, mediante las resoluciones externas No 26 de 1994 y 18 de 1995 expedidas por el Banco de la República se determinó que la metodología para calcular el valor en pesos de la UPAC equivaldría al 74% de la tasa de interés del depósito a termino fijo (DTF) la cual era determinada por el mecanismo de mercado. Con la subida de las tasas de interés de la economía en la crisis de finales de la década del 90 y el deterioro de los ingresos de los trabajadores sumado al desempleo creciente causado por la recesión, el sistema UPAC entró en crisis puesto que las obligaciones excedieron la capacidad de pago de los deudores. De manera que el mecanismo que había funcionado sin problemas por 3 años resultó desastroso ante las nuevas condiciones del ambiente macroeconómico.

Otro de los agravantes de la crisis del sistema UPAC lo constituyó el hecho de que mediante el artículo 121 del decretó ley número 0063 del año 1993 (expedido por el ejecutivo bajo la vigencia de facultades extraordinarias) se permitió la capitalización de intereses en operaciones de largo plazo. Este mecanismo permite que se sume al capital inicialmente debido los intereses que han de ser pagados, y sobre este monto, se liquide nuevamente el interés que mensualmente debe cancelarse. Estos sistemas de capitalización de intereses acrecientan el monto de la obligación en una magnitud significativa cuando la tasa de interés es muy alta. La justificación que los defensores de la capitalización de intereses esgrimían residía en el hecho de que este sistema podía permitir pagar cuotas iniciales bajas y por lo tanto facilitaba un mayo acceso al crédito a las personas que no disponían de los ingresos suficientes para cancelar cuotas elevadas.

Lo cierto es que con los cambios en el contexto macroeconómico muchos de las obligaciones adquiridas resultaron impagables y el malestar de los deudores empezaba a adquirir mas fuerza. En este contexto fue que se presentaron las demandas de inconstitucionalidad de las normas que permitían que la corrección monetaria de las obligaciones contraídas por el sistema UPAC estuviera atada a la DTF y que se permitiera la capitalización de intereses en préstamos de vivienda a largo plazo. El argumento básico de los demandantes en cuanto al contenido de las mencionadas normas consistió en apelar al artículo 51 de la Constitución de 1991 que consagra:

Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda.

En adición a este argumento de fondo los demandantes argumentaron minuciosamente en contra de vicios de forma en los que se incurrió al momento de la aprobación de las leyes. Por un lado se cuestionó la posibilidad que tenía el ejecutivo de establecer leyes sobre el sistema financiero por decreto; y por otro lado se cuestionó al legislativo por limitar la autonomía del Banco de la República en una de sus funciones al exigirle que al diseñar el mecanismo de corrección monetaria del UPAC procurara reflejar los cambios de la tasa de interés de la economía.

Es importante resaltar que en las audiencias públicas que precedieron la formulación de las sentencias hubo una amplia concurrencia de ciudadanos afectados que respaldaron la demanda de inconstitucionalidad, como también cabe recordar que las otras partes consultadas (procurador, representante del Banco de la República, representante de ASOBANCARIA) le solicitaron a la Corte declarar exequibles la totalidad de las normas demandadas. De manera que la decisión de la Corte resultó reivindicando las exigencias ciudadanas en franca contravía con las opiniones “técnicas” sobre el tema, quizás por esta razón se le ha acusado de haber ejercido una activismo judicial populista que sin embargo, a juicio de los contradictores de la decisión de la Corte, no favoreció a los que quería favorecer.

2. El debate jurídico a las sentencias

Con la expresión aspectos jurídicos se quiere significar asuntos tales como la competencia de la Corte para juzgar sobres estos asuntos, los alcances y los límites sobre los temas en torno a los cuales la Corte puede pronunciarse y si la decisión tomada puede calificarse como jurídicamente correcta (lo cual requiere entre otras cosas una argumentación completa), es decir, si el control constitucional se ha ejercido en la forma debida y ha corregido la desviación de las normas respecto a lo consagrado en la Constitución.

La justificación sobre el examen constitucional de estas normas, y por lo tanto la competencia de la Corte para hacerlo, se explica por el hecho de que tienen carácter de ley. Sin embargo, mas allá de esto está el asunto de si las decisiones tomadas no contrarían jurisprudencias anteriores, es decir, si no se está violando por ejemplo el principio de cosa juzgada. Además de estas restricciones se requiere que los fallos de la Corte Constitucional no invadan la competencia de otras instancias de poder del Estado o de instituciones autónomas como el Banco de la República.

En la sentencia C-383 la Corte declaró inexequible el pasaje de la ley que indicaba que el Banco de la República debía diseñar la metodología de cálculo del UPAC procurando reflejar los cambios en la tasa de interés de la economía argumentando que el congreso sólo podía fijar las funciones que le corresponden al Banco de la República más no exigirle cómo debía cumplirlas, es decir, no puede interferir sobre la autonomía que le proporciona al Banco para la determinación de los mecanismos de corrección monetaria, estos pueden ser tan variados como para incluir o excluir la tasa de interés de su cálculo. Los magistrados que salvaron el voto negaron que el congreso a través de esa ley estuviera invadiendo la autonomía del Banco y argumentaron que lo que hacía la ley era configurar su competencia. Además afirmaron que la Corte sí estaba invadiendo la autonomía del Banco al considerar que un mecanismo de corrección monetaria que incorpore la tasa de interés era contrario al derecho a la vivienda digna. El debate se concentró en una disputa gramatical sobre el significado de la palabra “procurar” o una disputa irresoluble en torno a si la ley invadía o configuraba la competencia del Banco. Todo esto es evidencia de cómo el margen interpretativo de los magistrados puede determinar el destino de una ley, cosa en la cual solo puede combatirse la arbitrariedad a través de la exigencia de una argumentación que satisfaga la deliberación racional.

En la sentencia C-747 los decretos ley se declararon inexequibles porque el ejecutivo no tenía competencia para establecer leyes sobre esos asuntos, a pesar de que estaba facultado por una ley que le otorgaba el poder para decretar leyes en el momento en que lo hizo. En torno a este punto nuevamente la polémica se concentró en minuciosas disputas sobre si la decisión anterior de la Corte sobre la constitucionalidad de la ley que le otorgó facultades extraordinarias al ejecutivo no impedía que se juzgara nuevamente sobre la constitucionalidad de las leyes decretadas bajo esas facultades. En este sentido la Corte recurrió al concepto de cosa juzgada aparente para justificar la posibilidad de declararlas inexequibles nuevamente. De lado y lado se puede apreciar que los recursos jurídicos no faltan, sin embargo la decisión radica en últimas en la voluntad del juez, voluntad a la que sin embargo se le exige una justificación jurídica que contribuya a minimizar la voluntad del juez. El recurso a una defensa hipócrita de las voluntades políticas del juez a través de un ropaje jurídico obstaculiza la posibilidad de que puedan tomarse decisiones arbitrarias por parte del juez.

En cuanto al tema de si la decisión de la Corte puede calificarse como correcta desde un punto de vista jurídico es preciso decir que existen varios modelos de interpretación jurídica desde los cuales pueden ofrecerse respuestas diferentes. Las polémicas de los magistrados en torno a las sentencias en cuestión pueden entenderse como modelos de interpretación jurídica enfrentados. Los magistrados disidentes y los economistas que critican las medidas de la Corte coinciden en afirmar que no podían hallarse elementos en la Constitución que permitieran sustentar que la capitalización de intereses y el sistema de corrección monetaria que tiene en cuenta la tasa de interés fueran mecanismos inexequibles o contrarios al derecho de vivienda digna per se. Sin embargo el cambio en el ambiente macroeconómico tuvo como consecuencia que las obligaciones excedieran la capacidad de pago de muchos deudores. En este sentido ¿puede decirse que un mecanismo de corrección no monetaria no es contrario a la vivienda digna al margen de las consecuencias perjudiciales que este mecanismo puede generar sobre la posibilidad del común de la gente de adquirir una vivienda cuando se dan determinadas condiciones en el entorno económico? Una posición realista afirmaría la posibilidad de tener en cuenta las consecuencias que tiene una ley en determinadas circunstancias para sostener su inadecuación en la promoción del goce efectivo del derecho a la vivienda, mientras que una posición dogmática negaría esta posibilidad siempre y cuando no haya elementos en la Constitución que nieguen explícitamente la compatibilidad de tal mecanismo con la consecución del goce efectivo de derechos. Una y otra posición interpretativa tienen sus dificultades pues la primera negaría la constitucionalidad de un mecanismo que en determinadas circunstancias puede resultar inadecuado pero que en otras puede resultar benéfico, privando a usuarios futuros de utilizar tal mecanismo por lo que sucedió en unas particulares circunstancias en el pasado (un argumento a favor de que estos errores del mecanismo sean resueltos por otra instancia distinta a la Corte la cual debe conservar la generalidad en sus fallos); mientras que la otra posición puede permitir una violación de derechos cuando se den las circunstancias que hacen el mecanismo inadecuado.

Sin embargo sea cual sea el modelo interpretativo que se asuma es preciso que en la argumentación de los magistrados haya consistencia dentro de la línea interpretativa asumida. Es decir que si por ejemplo se elige un enfoque interpretativo realista, sea necesario para el juez mostrar la impertinencia entre el mecanismo de corrección monetaria asumido bajo las circunstancias vigentes en la economía para avanzar hacia el derecho a la vivienda digna, la falta de fundamentación es pues el peor vicio del juez constitucional. Esta es la crítica más poderosa tanto de los economistas críticos de las decisiones de la corte como de los magistrados que salvaron el voto en las sentencias, en palabras de los magistrados Eduardo Cinfuentes Muñoz y Vladimiro Guerra:

Ahora, si dicha confrontación no debe someterse simplemente a un cotejo abstracto, sino que éste debe asociarse al contexto histórico de aplicación de la norma demandada - lo que no deja de ser discutible, aunque admitimos la procedencia y necesidad de esta vía hermenéutica -, no puede la Corte abstenerse de entrar en el fondo de los hechos, los que deben ser descritos y explicados, si en ellos se apoya su decisión. Lo que sí está vedado a un Tribunal Constitucional es lo que en este caso ha hecho la Corte. Bajo la apariencia de un control abstracto ha declarado la inexequibilidad de una disposición legal, pero en el fondo lo que ha motivado el fallo ha sido una situación de hecho, cuya denuncia y examen constitucional no ha acometido (Sentencia C 747, Salvamento de Voto)

3. El debate económico de las sentencias: El asunto de las consecuencias

El juicio de los economistas sobre la conveniencia de un fallo suele basarse en criterios diferentes a indicadores sobre el goce efectivo de los derechos de las personas, un juicio sobre las consecuencias económicas de un fallo de la Corte no se realiza generalmente en términos del impacto sobre los derechos sino sobre aspectos como el déficit fiscal del Estado, la estabilidad macroeconómica, o si acaso indicadores sobre la mejora del bienestar medido a través del ingreso. En este sentido el juicio sobre las consecuencias económicas evalúa el impacto de las decisiones a través de criterios diferentes a los principios, derechos y valores constitucionales, los cuales para los magistrados tienen un valor axiológico superior a valores económicos tales como la eficiencia.

Las objeciones principales a las decisiones tomadas por la Corte en torno a la capitalización de intereses y el mecanismo de corrección monetaria pueden resumirse así: 1) Generaron costos para el sistema financiero y para el Gobierno de entre 2.5 y 3 billones de pesos (Kalmanovitz, 2000; Pág.2); 2) redujeron el acceso al crédito tanto por el lado de la oferta por las pérdidas del sistema financiero y por la dificultad de garantizar una captación masiva de recursos para ofrecer créditos hipotecarios debido a la imposibilidad de aumentar el lucro por recursos colocados o prestados, como por el lado de la demanda porque endurecieron las condiciones de los créditos (Clavijo, 2004; Pág. 10); y 3) implicaron que los contribuyentes financiaran alivios que se destinaron en mayor proporción a las clases medias y altas y los especuladores con la vivienda, que a las clases bajas que eran las únicas que vieron amenazado su derecho a la vivienda digna (Kalmanovitz, 2000 y Clavijo, 2004)

Al respecto cabe plantear ciertos cuestionamientos que pueden complementar el análisis de las consecuencias, bien sea para matizar las conclusiones de estos autores o para confirmarlas. 1) Las pérdidas del sistema financiero no pusieron en riesgo la solvencia de estas entidades, fueron pérdidas en el sentido de que implicaron una disminución de la ganancia que las entidades financieras pretendían percibir debido a la reducción en los márgenes de intermediación en la captación y colocación de créditos de vivienda, además ¿fue el acceso a la información sobre el monto al que podría ascender la deuda adecuado para los deudores?, en adición a ello ¿qué hubiera sucedido si los deudores del sistema financiero no hubiesen recibido tales alivios, no hubiera repercutido esto aún más negativamente en la situación del sistema financiero y en la de la economía, no liberó esto ingresos que fortalecieron la demanda agregada? ¿No compensa el impacto sobre el bienestar de aquellos que pudieron adquirir su vivienda (lo cual implica un impacto sobre un derecho social de obligatorio cumplimiento) las reducción de las ganancias del sector financiero?. 2) ¿Qué tanto de la reducción del crédito en años posteriores debe atribuirse a las decisiones de la Corte y qué tanto al impacto natural en el tiempo de una crisis tan aguda en el sector hipotecario? ¿Se facilitó o no el acceso al crédito con los fallos de la corte, el aumento de la cuota inicial de los créditos tuvo un impacto negativo mayor sobre la democratización del crédito que el impacto positivo derivado de la flexibilización de las duras condiciones de los créditos? 3) ¿Cuánto hubiera costado una discriminación al momento de otorgar los alivios? ¿Cuál fue el balance definitivo en términos de goce efectivo de derechos?

Conclusión

En el análisis del debate jurídico sobre las decisiones tomadas por la Corte Constitucional en la sentencias C-383 y C-747 de 1999 hemos visto que basándose en modelos de interpretación judicial distintos y apelando a los mecanismos propios del oficio constitucional es posible argumentar a favor tanto de la posición asumida finalmente por la Corte como de la contraria. Sin embargo, también vimos que la Corte no argumentó suficientemente para fundamentar la decisión tomada, que no desarrolló toda la línea hermenéutica por la cual pudiera haber fortalecido el sentido de su fallo. En este sentido los magistrados que salvaron el voto se acercaron más a una argumentación completa. El papel de la deliberación racional debe ser fortalecido para aproximarse a decisiones judiciales correctas y la exigencia de una argumentación completa es una condición esencial para obstaculizar la posibilidad de arbitrariedad judicial.

Respecto al análisis de las consecuencias económicas hemos observado que hay una distancia entre los valores primordiales para el juez constitucional y los valores con los que los economistas juzgan la bondad de los estados sociales derivados de un fallo. Los economistas atacan decisiones de la Corte basándose en que estas destruyen o perjudican las condiciones bajo las cuales la economía puede funcionar bien, incluso afirman que los jueces toman sus decisiones en base a criterios tan poco técnicos que las medidas que ellos creen que favorecen el goce de derechos en realidad los perjudican. Sin embargo ¿será tan contraintuitiva la comprensión adecuada de los mecanismos que garantizan el buen desempeño económico como para que los jueces al tomar medidas garantistas o progresistas (a veces también llamadas populistas) estén provocando efectos indeseados?, ¿no tiene que comprometerse el economista cuando defiende esta tesis con que la relación entre goce efectivo de derechos y desempeño económico es negativa?

Bibliografía
• Corte Constitucional. Sentencia C-383 de 1999. Magistrado Ponente: Alfredo Beltrán Sierra
• Corte constitucional. Sentencia c-747 de 1999. Magistrado ponente: Alfredo Beltrán Sierra
• Clavijo, Sergio (2004). Impacto económico de algunas sentencias de la corte: el caso de la “mesada pensional 14” y de las regulaciones en vivienda. Documento preparado para el “dialogo entre abogados y economistas sobre aspectos económicos de la constitución”, octubre 8-9 de 2004, Bogota – Colombia
• Kalmanovitz, Salomón (2000). La corte constitucional y la capitalización de intereses. Disponible en: http://www.banrep.gov.co/documentos/presentaciones-discursos/pdf/K-Corteycapitalizacion.pdf
• Autor desconocido. La sentencia C-747 sobre el sistema UPAC y su efecto en la economía colombiana. Disponible en http://economicas.udea.edu.co/yachaywasi/Documentos/Ganadores/UPAC.pdf.

Publicado por: Sergio Chaparro

Fraternidad y Economía

El ideal de fraternidad en la economía: ¿Individuos despiadados o esperanza moral?

¿Es posible que los hombres tomen sus destinos colectivos en las propias manos y abandonen el curso espontáneo de la evolución social que hoy se adivina catastrófica?
Antoni Domenech. El eclipse de la fraternidad. Citado en Castrillón (2006, Pág. 313)


1. Introducción ¿Qué es la fraternidad?

La fraternidad ha sido la virtud ignorada por las sociedades que han heredado el legado intelectual de la ilustración. De la tríada “libertad, igualdad y fraternidad”, algunas sociedades de los siglos XIX y XX han privilegiado la primera virtud en detrimento de la segunda (capitalismo del laissez faire); otras en cambio han puesto mucho énfasis en la igualdad sacrificando la libertad (proyectos socialistas); y son muy pocas las alternativas que han tenido en cuenta a la fraternidad como un pilar fundamental de la organización social.

A pesar de la ambigüedad de la palabra fraternidad, ésta tiene que ver con el reconocimiento mutuo de los individuos como ciudadanos libres, iguales y solidarios, pero no solamente con el reconocimiento formal que puede estar consignado en una constitución, sino con el cómo se reconocen o se representan los ciudadanos entre ellos mismos en la cotidianidad de sus vidas. La fraternidad se mueve en el terreno de la motivación que los ciudadanos tienen en sus relaciones con otros ciudadanos, tiene que ver con el espíritu que guía su convivencia.

Para Octavio Paz (2008): “la palabra central de la tríada (libertad, igualdad, fraternidad) es fraternidad. En ella se enlazan las otras dos. La libertad puede existir sin igualdad y la igualdad sin libertad. La primera, aislada, ahonda las desigualdades y provoca las tiranías; la segunda, oprime a la libertad y termina por aniquilarla. La fraternidad es el nexo que las comunica, la virtud que las humaniza y las armoniza”. Así, la tríada de la revolución francesa pierde su integralidad sin el reconocimiento de la fraternidad como el carácter fundamental de las relaciones entre los ciudadanos.

Kant hizo una separación tajante entre las virtudes en cuya promoción y vigilancia debía participar el Estado, y entre aquellas en las que su participación excedía su competencia. La justicia era la única virtud que le correspondía defender al Estado a través del derecho, la moralidad de las acciones no podía ser exigida por coacción. Pero la fraternidad no se garantiza a través de normas, ésta reside más bien en la máxima, en la motivación que los individuos tienen cuando se relacionan. La fraternidad era concebida por los ideólogos de la revolución francesa como lo informal y lo invisible que permeaba sin embargo toda la vida social. Con la distinción kantiana se abonó el terreno para que las teorías políticas posteriores se concentraran en la organización de la estructura básica de la sociedad a través de las instituciones formales, olvidando que la fortaleza de un cuerpo social está también en sus instituciones informales y en sus modos de representación.

Rawls (1995a) confirma que tradicionalmente se ha tenido la percepción de que la fraternidad no debe constituir ninguna exigencia incorporada en las instituciones políticas; esto porque la fraternidad se ha pensado como una forma de denotar actitudes complementarias para fortalecer los derechos específicamente democráticos. Además, “se piensa que el ideal de fraternidad abarca lazos sentimentales que resulta irreal esperar que se den entre los miembros de la sociedad” (Pág. 107), como estos lazos quizás solo pueden darse entre aquellos que tengan un acercamiento cotidiano o familiar, suele pensarse que resulta inadecuado incorporarlos como una exigencia en la estructura básica de la sociedad.

Para Domenech la fraternidad era uno de los valores republicanos fundamentales promulgados por Robespierre, éste la concebía como el reconocimiento social de una hermandad entre todos los hombres, una hermandad que se fundamentara en la aceptación de que todos los seres humanos sin excepción podían constituirse en ciudadanos libres , iguales, capaces de participar en todos los aspectos de la vida civil y capaces de darse a si mismos las cosas necesarias para la vida. La fraternidad es el ideal de traspasar las relaciones de hermandad al interior de la familia a toda la vida social. En palabras de Castrillón (2004, Pág. 314):

“la fraternidad revolucionaria pretendía igualar en calidad de hermanos y liberar del patriarcalismo a quienes estaban sometidos a servidumbre política, social o material, y conseguir la plena incorporación a una sociedad civil republicana de libres e iguales de quienes vivían por sus manos, del pueblo llano del viejo régimen europeo”

2. La ausencia de motivaciones fraternales en los individuos: El egoísmo del homo oeconomicus

En la teoría económica, el ideal de fraternidad casi siempre ha estado ausente . La corriente ortodoxa de la economía ha configurado su propia antropología y su propia visión de la sociedad. Esta visión del hombre que la economía tradicional ha creado se lo representa como un homo oeconomicus, es decir, un individuo independiente, auto-interesado, con una racionalidad que le permite maximizar su utilidad con los recursos de los que dispone, un individuo en el cual no cabe pensar en rasgos altruistas o solidarios.

¿Cómo defender que la concepción del homo oeconomicus debe ser la representación de los agentes con la que la teoría económica debería trabajar? ¿Cómo decir por tanto que los comportamientos fraternales deben ser excluidos del análisis económico? Un buen argumento de un economista ortodoxo sería decir que los agentes de las sociedades reales sí se comportan como el homo oeconomicus de la teoría, es decir que el homo oeconomicus es una descripción positiva de los seres humanos. Este tipo de argumento ha tenido dos tipos de críticas; por un lado la de autores como Escobar, Marx o los viejos institucionalistas que afirman que el homo oeconomicus ha sido un producto histórico, una manera de ser del hombre propia de las sociedades capitalistas y por lo tanto una representación imposible de generalizar. Como afirma Charles Taylor citado por Escobar (1996, Pág. 120):

“Hay ciertas regularidades que caracterizan nuestro comportamiento económico, y que cambian muy lentamente…Pero fue necesario el desarrollo de toda una civilización para que la gente se comportara de esta manera [léase como el homo oeconomicus] es decir, para que se creara la posibilidad cultural de actuar así y para que se implantara la disciplina necesaria para que este comportamiento se generalizara…La economía puede aspirar al estatus de ciencia precisamente porque ya existe una cultura dentro de la cual una cierta forma de racionalidad es un (sino el) valor dominante”

Marx realizó una crítica a los economistas clásicos sobre el hecho de tomar a unos individuos predefinidos (abstraídos de sus condiciones históricas particulares) como punto de partida de una teoría económica que se pretende universal, y además de postular a unos individuos que han sido socialmente determinados (los del capitalismo) como las unidades de análisis para hablar de la economía primitiva; esta misma crítica puede realizarse hoy al individualismo metodológico de las teorías neoclásicas:

“Los individuos han partido siempre de sí mismos, aunque naturalmente, dentro de sus condiciones y relaciones históricas dadas, y no del individuo ´puro`, en el sentido de los ideólogos” (Marx, 1974; Pág. 88)

Tanto para Escobar como para Marx, el comportamiento de los individuos puede obedecer a fines distintos de los que impone la lógica del desarrollo capitalista. Para Escobar los discursos tienen un papel fundamental en la determinación de la realidad, una teoría económica desde los países subdesarrollados debería reparar en formas alternativas de organizar la vida económica, formas en las cuales los individuos no se comportan como el homo oeconomicus; un ejemplo de estas formas puede ser la organización económica para la subsistencia y no para el mercado, propia de las comunidades indígenas. Un espacio para la reflexión económica desde nuestros países está en el análisis de la relación de los aspectos económicos con los aspectos culturales de este tipo de comunidades, y de cómo las relaciones de fraternidad propias de unidades tales como la familia, o la comunidad tienen una relación directa con el desempeño económico. Para Marx en cambio se requeriría un tránsito hacia el modo de producción socialista para poder hablar de relaciones fraternales.

El segundo tipo de crítica a la representación del hombre como “homo oeconomicus” puede describirse como una crítica interna, pues se ha realizado por autores que comparten unos supuestos metodológicos de base con la teoría económica ortodoxa. Se puede decir que la crítica consiste en evidenciar que la representación del homo oeconomicus ignora que en la elección de los fines por los que los individuos se ven motivados a actuar, se involucran aspectos valorativos que no se agotan en los intereses económicos. Arrow (Cf. González, 2006) pensaba que la teoría económica debería avanzar en la incorporación de los juicios de valor en sus herramientas metodológicas. El proceso de elección de los individuos no puede separarse en esferas aisladas: la elección económica y la elección política, deben ser integradas en un único enfoque de elección social. La propuesta de Arrow consistió en incorporar los elementos valorativos que sirven de motivación a los individuos en la función de utilidad. Esto se realizaría cambiando el dominio de la función: de canastas de bienes a estados de mundo. De esta manera el proceso de maximización reflejaría más adecuadamente la manera en que los individuos eligen y todos los juicios de valor que están involucrados en la elección de los fines. Las motivaciones fraternales y los deseos de promover el bienestar ajeno que los individuos tengan podrían ser captados por este método.

Una crítica similar realizan algunos autores desde el enfoque de la Economía Institucional. Según Lozano (1999) la economía ortodoxa (walrasiana) al tomar las preferencias como exógenas y al concebir una economía de mercado como el mecanismo mediante el cual los individuos maximizan su utilidad a través del intercambio de los recursos de los que disponen, cae en un determinismo al momento de establecer cuáles son los fines que motivan a los individuos. En cambio, el enfoque de la Economía Institucional “permite concebir al individuo en un contexto social en el cual para la realización de sus fines coopera con los demás individuos. No existe una determinación externa de estos fines ni una definición arbitraria de su bienestar. En este sentido las preferencias sólo se pueden entender endógenamente y no como un parámetro inicial del proceso de elección” (Pág. 104). Entender las preferencias endógenamente permite que puedan ser determinadas por aspectos sociales, culturales y políticos, y por lo tanto que aparezcan compromisos de fraternidad en las motivaciones de los agentes.

Puede pensarse en una crítica adicional a la teoría del homo oeconomicus que integra todas las anteriores objeciones. El homo oeconomicus es un concepto que presupone un monismo motivacional, es decir, una afirmación de que las únicas motivaciones que el hombre posee son aquellas que se desprenden de su racionalidad económica (egoísta). Sin embargo, un análisis psicológico de los individuos reales podría indicar que al momento de la elección, pasan por la mente (sin contar lo que tiene que decirse sobre el inconsciente) un montón de consideraciones de toda índole, dentro de las cuales pueden haber deberes fraternales o compromisos morales implícitos dados o por la aparición de un recuerdo, o por creencias religiosas, o por la conciencia de que hay que respetar los derechos humanos, o por lo conmovedora que puede resultar la apariencia de un sujeto desconocido, etc . Estas consideraciones hacen insostenible la tesis del homo oeconomicus.

Los beneficios económicos de la fraternidad: la ceguera de la teoría ortodoxa

Para Lozano (1999) la economía ortodoxa ha eliminado el problema de las instituciones al interior de la sociedad al reducirla a una economía de mercado donde funciona adecuadamente el sistema de precios. Tanto las instituciones como las preferencias de los individuos son exógenas y el único fin que motiva a los agentes es la maximización del bienestar propio. Esta concepción convierte el problema económico en un problema técnico de optimización y de información, y reduce la economía a ciencia de la elección racional. Bajo esta concepción no hay espacio para preguntarse cuáles son las condiciones institucionales formales que hacen que una economía de mercado funcione y mucho menos para hablar de virtudes sociales tales como la fraternidad. Los fines de la sociedad se identifican con aquello que puede lograr el mecanismo de precios, es decir, la coordinación eficiente de las acciones individuales (óptimo de Pareto).

El enfoque de Economía Institucional permite analizar cuáles son las instituciones formales o informales, económicas, jurídicas o culturales que determinan el buen desempeño económico. Ésta era una preocupación ya presente en Adam Smith como lo atestigua el título de su obra principal: La investigación sobre la naturaleza y causas de la riqueza de las naciones . Un ejemplo de este nuevo enfoque pueden ser los trabajos de los neo-institucionalistas sobre los factores que determinaron que las colonias inglesas tuvieran un mejor desempeño económico que las colonias españolas, factores dentro de los cuales se incluye el hecho de la influencia del cristianismo protestante en las primeras frente al dominio de la religión católica en las segundas (Cf. Kalmanovitz, 2003).

Puede plantearse un paralelismo metodológico entre el enfoque de economía institucional y el enfoque de las virtudes en ética (Martha Nussbaum, Asladyn McIntyre), debido al énfasis que realizan ambas perspectivas en los estudios de caso y en el intento de dilucidar las condiciones que determinan el buen desempeño económico, y el carácter moral deseable de una sociedad respectivamente. También podría plantearse un diálogo fructífero entre estas corrientes para indagar qué tipo de virtudes son las que debe cultivar una sociedad para lograr un buen desempeño económico. Esto lleva a vislumbrar una posibilidad de incorporar el ideal de fraternidad a la reflexión económica, esto es, hallando las virtudes sociales que podrían promover éste ideal, y a su vez rastreando qué conexiones pueden existir entre fraternidad, organización productiva y desempeño económico. Intentaremos hacer un esbozo de estas conexiones

¿Puede decirse que la consecución del ideal de fraternidad contribuye al buen desempeño económico? Mi tesis es que si puede hacerse tal justificación al menos desde dos puntos de vista: 1) La fraternidad contribuye a la estabilidad y legitimidad de las sociedades y 2) Las actividades productivas pueden verse positivamente afectadas cuando son motivadas por vínculos fraternales.

La conexión que establece el primer punto se explica por el hecho de que reconocer al otro como alguien igual a mí, o como mi hermano (sin importar que tenga lazos de amistad o de sangre conmigo) me impide causarle un daño grave y me impide el poder negarle una serie de derechos inalienables que también son parte mi integralidad como persona. Mi libertad (en el caso de actos que la ley no proscribe) se ve limitada por el respeto que se le debe a todo otro. Así, mientras todos los individuos restrinjan su posibilidad de actuar por el respeto que se le debe a cualquiera con el que se tiene un lazo fraternal, y se posibilite la participación de todo individuo en las mismas cosas en las cuales cualquier otro individuo tiene derecho a participar, entonces la percepción de actos injustos puede disminuir y los individuos no sentirán que su condición de agentes y su faceta de bienestar es gravemente afectada; por lo tanto pueden disminuir también las reclamaciones violentas y los brotes de inconformismo que ponen en peligro la estabilidad y la legitimidad de las sociedades . Hoy en día, la literatura institucionalista reconoce que la estabilidad, el cumplimiento de las leyes y la estabilidad política tienen una relación positiva con el buen desempeño económico.

El segundo punto, tiene que ver con la intuición fundamental que tuvo Elton Mayo y en general los exponentes de lo que en la teoría administrativa se conoce como la Escuela de Relaciones Humanas. Estudios tales como el experimento Howtorn le permitieron a los exponentes de esta escuela concluir cosas como que (Gallaga, 2003): 1) “la organización eficiente no garantiza por sí sola mayor producción porque es incapaz de elevar la productividad, si no se identifican, localizan y satisfacen debidamente las necesidades psicológicas del trabajador”, 2) que la cooperación humana es un fenómeno que no nace de las reglas formales de la empresa sino de las relaciones informales que se establecen al interior de la empresa, y 3) que las motivaciones de los trabajadores no consisten simplemente en el interés salarial, sino en el deseo de reconocimiento y la necesidad de compañía. Las relaciones fraternales al interior de la firma, pueden potenciar los incentivos a aumentar los niveles de productividad y dar lugar al surgimiento de propiedades emergentes que mejoran su desempeño. Asimismo, unas relaciones fraternales a gran escala podrían contribuir a contrarrestar los problemas de información y cooperación inherentes a las sociedades capitalistas.

4) La fraternidad como un fin en sí mismo de las sociedades humanas

El vínculo entre fraternidad y economía que se estableció en la sección anterior, era un vínculo para justificar la realización del ideal de fraternidad desde los conceptos que la misma economía crea para evaluar el desempeño social. En cierto sentido se podría decir que en el análisis anterior la fraternidad se justificó por su contribución a la eficiencia y al crecimiento económico, se subordinó a ellos. Pero, si nos ubicamos en el punto de vista de los fines últimos de las sociedades humanas e incluso de los fines del individuo, ¿cuál objetivo debería subordinarse al otro? Si pasamos al terreno de la argumentación ética, quizás debamos decir que el crecimiento económico debería convertirse en un medio (al reducir la dependencia económica) para lograr una convivencia social guiada por principios fraternales.

Algunos autores parecen ver en las sociedades liberales de hoy día, una inversión de los valores, una destrucción de los lazos de afecto que unen a los individuos, una atomización en mónadas aisladas y egoístas producida por la lógica del capitalismo, como afirma Octavio Paz (Mancilla, 2004):

“La mutilación y parcelación del ser humano, la carencia de solidaridad y la falta de lazos emotivos, que también son características del mundo moderno y de la democracia liberal, conducen a que los seres humanos estén aislados, angustiados y siempre descontentos: la libertad se revela como una pesada carga. La sociedad contemporánea arranca al individuo de su comunidad orgánica y de sus lealtades primarias. El liberalismo doctrinario diluye todas las ataduras (incluyendo las religiosas) y expone sin más a los ciudadanos al mero azar y al mercado implacable. Así, paradójicamente, esta corriente prepara el camino para los diferentes totalitarismos, pues éstos prometen esa fraternidad, ese calor humano y esa comunión con los otros que el gélido ámbito del consumismo a ultranza, del "todo vale" y de la perfección técnica no puede brindar.

Para algunos marxistas y para la tradición anarquista, la solución a esta crisis se encuentra en la transición histórica hacia una forma donde se hayan abolido las relaciones de producción vigentes, sólo por fuera de tales relaciones se puede hablar genuinamente de fraternidad, pues sólo por fuera de ellas se podría decir que no hay una explotación del hombre por el hombre, que se podría cumplir el ideal republicano en el que nadie dependa de otro para vivir. La visión materialista es escéptica (quizás con razón) respecto a la posibilidad de que los propósitos morales puedan frenar la inercia de las fuerzas económicas. Octavio Paz en cambio, apuesta por la creación de una filosofía política basada en el ideal de fraternidad como remedio a esta crisis de las sociedades liberales, pero ¿pueden las motivaciones éticas cambiar la inercia de las fuerzas económicas? ¿Qué posibilidades hay de trasladar el ideal de fraternidad del espacio de la familia al de la sociedad civil?

En sus principios de justicia, Rawls (1995a) intenta incorporar el ideal de fraternidad en la estructura básica de la sociedad como una exigencia de justicia social, y lo hace a través del principio de la diferencia . Para Rawls la fraternidad correspondería con “no querer tener mayores ventajas a menos que esto sea en beneficio de quienes están peor situados” (Pág. 107). Este intento se transformaría en una manera de elaborar el diseño institucional formal y el marco legal en base al ideal de fraternidad, fundamentado en el enfoque contractualista de Rawls. De esta manera se impondrían exigencias de comportamientos fraternales desde la esfera de lo político, no habría que suponer entonces que las relaciones fraternas a nivel social sólo puedan ser garantizadas por homogeneidad religiosa, cohesión en torno a una identidad étnica o a un líder carismático. Rawls reivindica así la integralidad de la tríada de la ilustración.

5. Conclusión

En el presente trabajo hemos analizado si en la reflexión económica hay espacio para la fraternidad, entendida esta como el reconocimiento mutuo por parte de la ley y de los mismos ciudadanos de una hermandad solidaria de ciudadanos libres e iguales. Vimos que la idea tradicional de homo oeconomicus no es una representación adecuada de los individuos que componen una sociedad, a pesar de que puede tener cierta validez en un mundo capitalista; ésta idea se basa en un monismo motivacional que sólo es defendible si se hace abstracción de todos los aspectos sociales, políticos y culturales que determinan a los individuos; también observamos que desde la teoría económica hay propuestas para incorporar las motivaciones no egoístas de los agentes al análisis las cuales hacen parte integral de sus procesos de elección. En adición a ello se concluyó que desde un enfoque de Economía Institucional complementado por el análisis de las virtudes sociales, puede justificarse el ideal de fraternidad en términos de su contribución al buen desempeño económico. Finalmente observamos que la crisis de las sociedades liberales da testimonio de una progresiva ruptura de los lazos de fraternidad y que existen posiciones escépticas sobre la posibilidad de lograr el ideal de fraternidad (a nivel social) sin un cambio sustancial de la organización social, pero que también existen alternativas como la filosofía política de Rawls que tratan de incorporar a través de lo político el ideal de fraternidad. Finalmente, cabe decir que si bien da la impresión que en las sociedades actuales el ideal de fraternidad parece quedar relegado al nivel de la familia o de la comunidad, es necesario ver esta coyuntura como un producto histórico, y entender que bien sea por las transformaciones que provoque la inercia de las fuerzas económicas, o por un esfuerzo descomunal de las sociedades por tomar las riendas de su destino, pueden existir formas de organización social alternativas y la fraternidad tiene un papel importante que jugar allí.

Bibliografía
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• Gallaga, G. Teoría de las Relaciones Humanas - La civilización industrial y el hombre. Disponible en http://www.gestiopolis.com/recursos/documentos/fulldocs/rrhh1/teorelhum.htm. Consultada el 16 de Julio de 2008
• González, Jorge Iván. 2006. Ética, economía y políticas sociales. Corporación región. Medellín
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• Paz, Octavio. 2008. Libertad, igualdad y fraternidad. Disponible en http://enmifamilia.com/ConstruyeOpinion03.html. Consultada el 16 de Julio de 2008
• Rawls, John. 1995(a). Teoría de la justicia. FCE. 2ª Edición. México, D.F.
• Rawls, John. 1995(b). Liberalismo Político. FCE. México, D.F.
• Wallace, Jay. 2006. Cómo argumentar sobre la razón práctica. Cuadernos de crítica. UNAM, México.

Publicado por: Sergio Chaparro

Comedores Comunitarios y derecho a la alimentación

No me den más lentejas, denme trabajo para recuperar mi dignidad perdida frente a mi mujer y mis hijos

Don Hipólito (Citado en Del Castillo & Heredia, 2007; Pág.15)

El día en que el hambre sea erradicada de la tierra, se producirá las más grande explosión espiritual que el mundo haya conocido.

Federico García Lorca

Introducción

El derecho a la alimentación se ha constituido como una de las condiciones para logar la realización del ideal de ser humano consagrado en la Declaración Universal de los Derechos Humanos . Los mecanismos de exigibilidad de políticas públicas orientadas a garantizar el derecho a la alimentación de todos los ciudadanos se han fortalecido enormemente con la suscripción de pactos y la asunción de compromisos internacionales por parte del Estado colombiano . Sin embargo, como lo atestiguan diversos estudios , el problema del hambre en nuestro país cobra aún muchas vidas, y los esfuerzos en materia de políticas públicas siguen siendo insuficientes.

En Bogotá, en el gobierno del alcalde Luis Eduardo Garzón, se inició uno de los programas que más énfasis ha puesto en la necesidad de restablecer el derecho a la alimentación y en la responsabilidad que el Estado tiene en esta tarea; se trata del programa de comedores comunitarios, el cual se enmarca dentro de una política mucho más amplia de seguridad alimentaria para la región. Nuestro propósito en este trabajo es realizar un análisis crítico de este programa, basados en una visita realizada al comedor Danubio Azul, ubicado en la localidad de USME, y a una serie de conversaciones con personas vinculadas al funcionamiento de los comedores. El análisis pretenderá establecer de qué manera el programa contribuye al restablecimiento del derecho a la alimentación y cuales son a nuestro juicio las virtudes y los defectos de la política pública que lo sustenta. La primera parte estará dedicada a establecer las implicaciones de asumir la alimentación como un derecho, y a definir los componentes que debe tener una política pública que resuelva el problema alimentario. La segunda parte será una descripción de las observaciones realizadas en la visita, a la luz de las herramientas analíticas obtenidas en el primer punto. Finalmente, se expondrán una serie de conclusiones sobre nuestra percepción del programa de comedores comunitarios.

Una política de seguridad alimentaria como respuesta a la concepción de la alimentación como un derecho

Uno de los aspectos fundamentales en torno a la discusión sobre el derecho a la alimentación es el de su contenido y su alcance, lo cual remite a su vez al asunto de las obligaciones que tiene el Estado en su promoción. El derecho a la alimentación se define como el derecho a tener acceso, individual o colectivamente, de manera regular y permanente, a una alimentación cuantitativa y cualitativamente adecuada y suficiente, y a los medios necesarios para producirla, de forma que se corresponda con las tradiciones culturales de cada población y que garantice una vida física y psíquica satisfactoria y digna (PROSALUS, 2008). Por consiguiente, las obligaciones del Estado no se limitan a garantizar que no haya impedimentos para el acceso a los alimentos, sino también a promover, e incluso a hacer efectivo tal acceso cuando la situación de los ciudadanos los imposibilita para gozar del derecho a la alimentación por sus propios medios. No se trata esto de un asunto de caridad, sino de una de las funciones que el Estado tiene el deber de cumplir; una manera de exigir desde la institucionalidad lo que para la sociedad se ha convertido en un imperativo moral; es fruto de un pacto social que pretende eliminar lo que resulta intolerable a partir de su incorporación al ámbito de la legalidad.

Teniendo en cuenta esto, es necesario entender que los gobiernos deben asumir programas de asistencia social, lo cual no los exime de desarrollar una política de desarrollo consistente, que logre atacar las causas y no sólo los síntomas de la pobreza. Suele haber una objeción a todos los programas en los que el Estado entra a proveer directamente un bien o un servicio básico, cuando la condicionalidad para la prestación de ese servicio es mínima, pues se les suele acusar de dar el pescado pero no enseñar a pescar, de generar una cultura de la pereza y de la resignación, y de invertir grandes cantidades de recursos sin resolver el problema. A esto se le suma el hecho de que no puede hablarse de dignidad de una persona cuando se la considera únicamente como sujeto de necesidades, y a lo que se apunta es entonces a satisfacer dichas necesidades sin importar el cómo se haga; esto sería reducir el desarrollo humano a un problema de disponibilidad de bienes (bienestarismo) sin tener en cuenta que los seres humanos valoramos también la posibilidad de agenciar nuestra propia vida, y de realizarnos a partir de nuestros propios esfuerzos. Sin embargo, dado que una de las funciones del Estado en torno al derecho a la alimentación es hacerlo efectivo para personas incapaces de lograrlo por ellas mismas, se requieren de medidas inmediatas que atiendan a ese tipo de carencias de la población más pobre. Lo ideal sería impulsar el goce efectivo de derechos de manera autónoma, a través de políticas de inclusión productiva y de generación de ingresos, no obstante este tipo de programas suelen tener impactos a largo plazo, y mientras tanto el restablecimiento del derecho no puede posponerse. El problema aparece cuando la política pública se reduce a programas de asistencia sin atacar los factores que ocasionan que las personas permanezcan en la situación de pobreza o de desnutrición. La política pública siempre quedará coja mientras no trabaje en la creación de ciudadanos, es decir, en personas que puedan gozar autónomamente de sus derechos.

Otra de las cuestiones que obstaculizan el objetivo de alcanzar el goce efectivo del derecho a la alimentación, es que su ausencia no se concibe como un problema de ineficiencia social. Quizás esto se deba a una comprensión de la pobreza y del hambre solo en términos de exclusión, lo cual implica creer que se trata de unos sectores marginados que deben ser integrados al segmento de la economía que sí funciona bien. Este tipo de posiciones encubren el hecho de que los problemas de una parte de la sociedad deben ser explicados a partir del todo, y que el fenómeno del hambre por tanto, obedece a una serie de factores sociales, institucionales y económicos, que conducen a la existencia de personas en estado de inseguridad alimentaria . Algunos de estos factores pueden ser: las iniquidades en la distribución de los recursos productivos entre los habitantes, el uso ineficiente de los suelos, la ausencia de una política de seguridad y soberanía alimentarias, el sesgo anti-rural de la política económica, entre otros. Todo esto sugiere que el problema del derecho a la alimentación sólo puede ser solucionado con unos esfuerzos coordinados de varias instituciones en distintos frentes, es decir, con una verdadera políticas de seguridad alimentaria que parta de reconocer el derecho a la alimentación como un problema no resuelto .

Ahora bien, como lo resalta la definición dada más arriba, solo puede hablarse de un goce efectivo del derecho a la alimentación si se tiene acceso a un nivel adecuado de alimentos tanto cualitativa como cuantitativamente. Esto implica definir una serie de características que deben tener los alimentos consumidos en relación con los aspectos culturales, poblacionales y territoriales de una determinada sociedad. También implica definir unos mínimos nutricionales acordes con el desarrollo vital de las personas. Asimismo exige la creación de una institucionalidad encargada de mantener la inocuidad de los alimentos, a través de un sistema de regulación eficiente y transparente.

Otro de los aspectos cruciales para que una política pública que pretenda reestablecer el derecho a la alimentación tenga sentido, es que se base en una comprensión adecuada de la magnitud y las características del problema alimentario. Generalmente los marcos teóricos que sirven como sustento a las políticas públicas se nos aparecen como monumentos intelectuales que brillan tanto por su lucidez como por su divorcio con lo que ocurre en realidad. El papel lo soporta todo, y la manera en que se plantea el problema y la manera en que se solucionará en los planes de desarrollo, o en los lineamientos básicos de los programas, contrastan con lo que ocurre cuando la política pública se ejecuta. Uno de los grandes problemas es que los planes no tienen en cuenta la restricción cultural que impide que una medida sea tan efectiva como uno pudiera esperar. Los planes deben hacer estudios sobre la conducta de las personas y en base a ello diseñar la forma de intervenir. Esto puede ser útil para entender porque algunos de los objetivos del plan maestro de abastecimiento no han podido alcanzarse, ya que quizás parte de subestimar el peso de todo el aspecto cultural que hay detrás del funcionamiento de los mercados de alimentos en Bogotá: la importancia de Corabastos se debe a toda una serie de ataduras de los intermediarios sobre los compradores y los vendedores, lo cual hace muy difícil que las medidas que pretenden acercar al productor directo con el consumidor final puedan tener éxito.

Las restricciones legales e institucionales, y la ausencia de mecanismos de participación en el diseño y las transformaciones de las estrategias de intervención por parte de los sectores de base, y de los que están realizando la ejecución de la política en lo cotidiano, afectan gravemente el mejoramiento de la política pública. Los que diseñan la política no pueden contemplar todas las circunstancias que pueden darse en su ejecución, por lo tanto deben favorecerse mecanismos de retroalimentación para que los que están en permanente relación con las comunidades logren corregir las falencias del diseño inicial, y de esta manera hacer más eficiente las intervenciones..

Como conclusión de esta primera parte resta decir que una política pública que pretenda resolver el problema alimentario debe: 1) reconocer la necesidad de programas de asistencia social pero sin olvidar que deben ser complementados con una política de inclusión productiva, y que sólo así se supera el carácter asistencialista, coyuntural, aspirínico e insuficiente de la política pública; 2) aceptar que el problema alimentario obedece a condiciones estructurales de la sociedad colombiana, y que se requiere una estrategia de seguridad alimentaria que realice transformaciones profundas; 3) tener en cuenta los aspectos cuantitativos y cualitativos del derecho a la alimentación; y 4) reparar en las restricciones que impone las características de la población para lograr una intervención efectiva, y brindar los mecanismos institucionales adecuados para una ejecución eficiente de la política pública.

De la teoría a la práctica: o sobre como la visita a un comedor comunitario puede ampliar la corta visión de dos estudiantes

Esta parte del trabajo estará dedicada a describir cómo la visita al comedor comunitario Danubio Azul nos suscitó unas reflexiones pertinentes para comprender las fortalezas y debilidades del programa de comedores comunitarios, y además para enriquecer nuestra visión sobre cómo debería ser una política pública en materia alimentaria, y en general, qué elementos deben tenerse en cuenta al momento de hacer política pública. Por esta razón esta parte del ensayo estará escrita a manera de una crónica analítica.

Visitamos un comedor ubicado en la localidad de Usme, con capacidad para atender a 250 personas y cuya operación está a cargo de la Fundación Proseder, la cual administra otros 5 comedores en la ciudad. A este comedor llegaron personas de todas las edades, que aprovecharon el momento del almuerzo para compartir con sus vecinos y que sostenían relaciones cordiales con el personal encargado de brindar el servicio, mas adelante nos enteramos que gran parte de este personal eran también miembros de la comunidad. Tuvimos la oportunidad de conversar un rato largo con el inclusor social, el cual era interpelado permanentemente por personas que entraban y salían del comedor para comunicarle sus asuntos, él nos comentaba que una de las apuestas del distrito con los comedores era facilitar el acceso de la población a todos los otros servicios que el Estado brinda, de manera que él los informa sobre los lugares a los que pueden asistir para resolver sus problemas: uno de los señores informó sobre la desaparición de su hijo de 20 años desde hace 3 días, el inclusor social le sugirió ir a poner el denuncio a la policía, Dios quiera que no se trate de un falso positivo.

Conversando con el inclusor social, salieron a flote varios asuntos, entre ellos el tema de si los comedores habían logrado restablecer al aspecto nutricional del derecho a la alimentación. Como pudimos constatar por lo observado y por las palabras del inclusor, el programa de comedores les ha garantizado a sus beneficiarios un almuerzo que representa entre el 35 y el 40% de los requerimientos diarios de calorías y nutrientes a población vulnerable (nivel 1 y 2 de SISBEN y familias en situación de desplazamiento). Tanto el inclusor como otras personas, nos informaron que los controles de calidad de los alimentos son muy estrictos, y van desde el control de los proveedores (solo es posible comprar a aquellos con los registros INVIMA correspondientes), hasta la realización de supervisiones sorpresivas, dos veces al mes, sobre las condiciones de higiene de las instalaciones y el personal encargado de la preparación de los alimentos. También se verifican que los platos que se estén sirviendo cumplan con los requisitos adecuados para un habitante de Bogotá, y especificados en el anexo técnico que reglamenta la operación de los comedores, los cuales fueron diseñados por estudios minuciosos contratados por el distrito. Todo esto nos causó una muy buena impresión sobre el aspecto nutricional del servicio, impresión que comparten los estudios realizados sobre el tema. Sin embargo, el inclusor social nos informó también del problema de cobertura, y de las muchas solicitudes que están en lista de espera.

En cuanto al aspecto logístico y administrativo, los operadores de los comedores son en general ONG´s y organizaciones sin ánimo de lucro, y solo en algunos casos Juntas de Acción Comunales. En opinión de la directora del comedor de La Paz, también ubicado en Usme, es bueno que sean organizaciones con buena capacidad administrativa y financiera las que presten el servicio, entregar esas responsabilidades a JAC, si bien tiene ciertos aspectos positivos por el conocimiento que tienen de la comunidad y el empleo que podría generar, puede ser contraproducente en el sentido de la capacidad de tales organizaciones para responder a las exigencias del distrito. Lo positivo que pueda tener la contratación con organizaciones cercanas a la comunidad puede ser compensado por las características del personal que se contrate, en el caso del comedor que visitamos por ejemplo, el inclusor social había logrado consolidar una relación de cercanía importante con la comunidad; en la reglamentación general sobre comedores se estipula que las características que las personas deben tener para ser inclusores son: 1) ser profesional de una ciencia social, y tener experiencia de mas de dos años en trabajo comunitario. De todas maneras la renovación del contrato para los operadores está sujeta a los niveles de calificación que obtengan de las diversas evaluaciones de desempeño que se realizan. Si bien las organizaciones que prestan el servicio deben ser organizaciones sin ánimo de lucro, lo cierto es que todas las personas a las que consultamos coinciden en decir que los rendimientos de estas inversiones deben ser muy buenos.

El inclusor social nos dio su opinión general sobre el avance en los otros frentes que el distrito se propuso lograr con el programa de Bogotá sin hambre en el caso de los comedores. Aparte del componente nutricional o de acceso, está también la consolidación de Bogotá como ciudad región y el componente de la inclusión social. Respecto al primer tema, el inclusor nos dijo que veía bastante limitado el alcance de las Agroredes y las Nutriredes. La conclusión que sacamos de esa conversación, es que el reducir la dependencia de Corabastos y consolidar ventajas tanto para los productores directos (campesinos) como para los vendedores de los barrios (tenderos) a través de su coordinación, resulta bastante difícil mientras los incentivos para comprar y vender en Corabastos sigan siendo lo suficientemente fuertes. A un vendedor le queda más fácil ir a Corabastos y vender su mercancía a un solo comprador que ir hasta los barrios y ofrecer su mercancía a muchos compradores dispersos, además generalmente los tenderos de los barrios mas pobres de la ciudad, tratan de aprovechar los bajos precios de la comida de más baja calidad, y no estarían dispuestos a comprar directamente a precios mas altos comida de más alta calidad. Por lo tanto, el énfasis no debe ponerse tanto en eliminar los intermediarios entre productores directos y tenderos, sino más bien en fortalecer la competencia entre ellos, para evitar los monopsonios y en general la concentración que permite poder de decisión sobre los precios.

Respecto al componente de inclusión social, que es lo que permitiría superar el carácter asistencialista de toda la política alimentaria, por cuanto sería lo que fortalecería la autonomía en el ejercicio de los derechos, el inclusor social nos dijo que existían muchas restricciones para poder lograr grandes avances en este frente. La primera de estas restricciones es que existe un vacío en la normatividad sobre los recursos que podrían generar proyectos productivos que partan del mismo comedor comunitario, estos recursos, que consisten en los aportes voluntarios de 300 pesos por almuerzo proporcionado que la gente hace, permanecen congelados por cuanto no hay un decreto que establezca claramente cómo pueden ser usados, a pesar de que existen ya iniciativas interesantes de proyectos productivos ideados por la comunidad. La presión que han ejercido los inclusores sociales para que se establezcan reglas claras al respecto no ha sido suficiente para que el asunto se resuelva; lo cual sugiere que faltan mecanismos de negociación que permitan ajustar las formas de intervención de la política pública de acuerdo a la experiencia de quienes la realizan desde las bases. La segunda de las restricciones consiste en la respuesta de la comunidad ante las iniciativas impulsadas por los comedores, en opinión del inclusor social, la misma situación de la gente explica ese desinterés, algunos prefieren rebuscarse unos pesos de cualquier manera que asistir a los eventos de capacitación, otros no tienen expectativas de realización y se resignan porque nunca han visto prosperar a la gente que se interesa por estas iniciativas. De manera optimista el inclusor nos dijo que tenía esperanzas en que la gente se motivara cuando vieran resultados, sin embargo también es consciente de que la pobreza material implica pobreza mental y las consiguientes actitudes de resignación, pereza, y conformismo con el vivir de los recursos públicos; pero cree que la solución a este problema no se soluciona únicamente trabajando sobre la mentalidad de la gente (con educación) sino que también requiere de transformaciones más profundas en la distribución de los recursos y por consiguiente de las oportunidades. La directora del comedor de La Paz también concluyó que todas estas políticas de asistencia resultan incompletas, e incluso perjudiciales, cuando no vienen complementadas con otras más ambiciosas de inclusión productiva; y atribuye por ejemplo la migración excesiva de desplazados a Bogotá a estas políticas asistencialistas, fenómeno que, al no llevar aparejado una política de generación de empleos e ingresos, está generando un problema de hacinamiento grave y cada vez más inmanejable.

Publicado por: Sergio Chaparro

La Ley 200 de 1936

La ley 200 de 1936: Una ley escrita por y para el capitalismo colombiano

“El problema de la tierra es entre nosotros el problema capital y a él tendrán que atender de manera preferencial los hombres de estado, si es que vamos a evitar una revolución social de gran trascendencia”

La primera parte de esta advertencia de los políticos liberales de la década de los 30 sigue siendo cierta hoy en día, y sigue siendo cierto que los hombres de estado de hoy deberían atender el problema de la tierra en Colombia. Quizás se nos diga que efectivamente lo hacen, que sus ojos están puestos sobre ese problema. Y quien así nos hable muy seguramente tendría razón, sólo que habría que advertirle sobre cual es la manera en que los hombres de estado “atienden” esta cuestión. ¿Sería justo usar aquí la palabra “atender”? ¿Es acaso atender, para un hombre de estado, el adoptar políticas que permitan a unos pocos (que a veces son ellos mismos) explotar económicamente a otros, sin importar el impacto social de estas medidas? Para Tugan Baranovsky existen dos tipos de sistemas de organización de las sociedades humanas: los armoniosos, que son aquellos donde el productor directo es un fin en sí mismo; y los antagónicos en los que por el contrario el productor directo es simplemente un medio de unos fines exteriores a él. El modo de producción capitalista, es para Baranovsky un sistema antagónico, pues es claro que éste no tiene como fin la satisfacción de las necesidades o la mejora de las condiciones de vida de los trabajadores, sino que su fin es la acumulación, el aumento de la ganancia; en pocas palabras, su fin no es el hombre, sino el valor, y no el valor de uso sino el valor de cambio.

Quizás esto permitirá entender por qué nuestra historia nos parece tan injusta y por qué algunos de sus personajes nos resultan tan inhumanos, por que quieren quedarse con todo el pan sin dejar para otros ni las migajas, o por que quieren quedarse con toda la tierra sin dejar ni un minifundio -así sea bien pequeñito- para el resto.

Pero todo esto suena a una toma de posición, a una acusación, y ser jueces parece poco conveniente para el papel de historiadores que pretendemos asumir en este trabajo por aquello de la neutralidad valorativa. Sin embargo permítasenos por un momento dar un paso atrás y dejar de ser científicos para lanzar una preocupación moral, permítasenos un breve retorno a la humanidad para decir: ¿si en el ámbito del mercado cada quien busca aquello que Smith llamo su interés personal, qué agente económico sino el Estado puede contrarrestar un poco lo efectos de una economía donde la correlación de fuerzas es desigual? ¿Quién sino el estado puede pensar por un momento en los productores directos como fines y no como medios? ¿No son acaso los campesinos seres humanos, o es que es poca su dignidad siendo ellos los que sostienen a la sociedad calmando su necesidad más básica? Pero basta ya de ética que hoy para ser historiadores debemos describir con sobriedad el pasado, sin lágrimas ni sonrisas; y para ser economistas debemos preocuparnos por las variables, no por los hombres.

A. ACLARACIONES METODOLÓGICAS:

Las cuestiones agrarias son problemas para el historiador económico en cuanto remiten a la relación entre la agricultura y el desarrollo del capitalismo. El capitalismo industrial requiere de fuentes de producción agrícola (alimentos y materias primas) para su desarrollo, pero en Colombia y en los países cuyo crecimiento originario se basó inicialmente en la agro exportación el capitalismo industrial requiere de otros servicios adicionales por parte de la agricultura. En primer lugar, puede decirse que requiere de una importación intersectorial de mano de obra, que como sucedió en Colombia en los años 20 sólo podría provenir de sectores rurales (o siendo importada de otros países), puesto que para el año 1918 el 79% de la población era rural (Ver Cuadro). Y en segundo lugar requiere de la agricultura como una fuente de demanda de sus producciones, es decir, como una forma de ampliar los mercados. Ahora bien, una vez establecida esta relación entre industria y agricultura, ésta se convierte en una especie de mutualismo y solo puede romperse afectando gravemente las estructuras productivas de los dos sectores, casi siempre poniéndole trabas a su desarrollo. Las cuestiones agrarias se convierten en problemas para el historiador económico cuando algunas de las exigencias que el capitalismo le hace a la agricultura (las que nombramos anteriormente), no se realizan a cabalidad, o en palabras de Bejarano: “Plantear su existencia [la de un problema agrario]…supone concretamente, postular que la acumulación de capital se ve obstruida porque la organización productiva de la agricultura resiente las ganancias por la vía de los precios, u obstaculiza la conversión de la plusvalía en capital por la ausencia de materias primas o de bienes alimenticios, o porque las relaciones de trabajo imperantes en el campo impiden la provisión de fuerza de trabajo para sectores no agrícolas, etc ”

En la historia colombiana las preocupaciones de los gobernantes colombianos por las cuestiones agrarias han surgido cuando éstas se transforman en problemas económicos o políticos. Lo primero ocurre cuando los intereses estrictamente económicos de los sectores que los partidos representan se ven amenazados. Por su parte, las cuestiones agrarias constituyen un problema político cuando la reacción de los sectores inconformes con la estructura agraria pone en peligro la estabilidad en el poder de los sectores que tradicionalmente lo han detentado. Por estructura agraria entenderemos el conjunto de relaciones entre los agentes que tienen una relación productiva o legal (formal o informal) con la tierra, las de estos individuos con la tierra (de propiedad, tecnológicas, culturales, etc.) y las instituciones que determinan estas relaciones.

Para los propietarios tradicionales de la tierra, existe un problema agrario cuando sus intereses económicos o políticos se ven amenazados. Por el contrario para los productores directos las cuestiones agrarias se convierten en problema cuando surge la conciencia de la necesidad de transformarlas, y esa conciencia se traduce en acciones para conseguirlo. Esta conciencia puede limitarse al problema de la estructura agraria, o puede trascenderla como muchas veces ha ocurrido en el país debido a la influencia de movimientos políticos en el campesinado, en particular en los años 20 y 30; como veremos esta politización del campesinado contribuyó a acrecentar la preocupación de los sectores políticos por las cuestiones agrarias, es decir, a que éstos las consideraran como problemas. Y esta conciencia se da básicamente por la amenaza del empeoramiento de las condiciones de vida que representan las relaciones de producción vigentes.

El presente trabajo pretende hacer un examen de los antecedentes, el proceso y el ocaso de uno de los momentos en la historia de nuestro país en torno al cual todos los sectores políticos, los campesinos y los propietarios tradicionales de la tierra se movilizaron, es decir uno de los procesos donde las cuestiones agrarias fueron consideradas por todos los directa e indirectamente relacionados con ellas como problemas: la ley 200 de 1936, o lo que la historiografía oficial y los liberales consideran como el primer intento serio de reforma agraria.

Como vamos a hablar de leyes y nos estamos refiriendo a la historia colombiana, tendremos que distinguir tres instancias de análisis en el proceso de aplicación de una ley. La primera de ellas es el propósito para el cual ésta fue diseñada, la segunda el contenido jurídico y la tercera las consecuencias efectivas de su aplicación. Para el análisis de la primera instancia no basta con recurrir a las declaraciones en defensa de la ley que hicieron sus promotores, pues los discursos muchas veces ocultan en aras de la diplomacia y de evitar el cinismo lo que es evidente pero silenciado en las palabras. Por lo tanto para realizar este análisis hay que recurrir a la coyuntura política, dilucidar los verdaderos intereses que representaban los promotores de la ley y a qué problemas trataban de responder. Para el análisis de la segunda instancia basta con atenerse a lo consignado en los artículos de la ley. Para el análisis de la tercera instancia debemos recurrir a las estadísticas, a los testimonios de los directamente afectados por ella, y a los historiadores o burócratas que realizan el balance de la ley. Cabe resaltar que las consecuencias de esta no se derivan simplemente de sus aplicaciones concretas, sino de su carácter simbólico, es decir, de aquello que la ley representa para los diferentes sectores de la población. El éxito de la ley puede ser juzgado entonces de diversas maneras, por un lado, desde el lado de los sectores que la promulgaron, ésta se dice exitosa si los propósitos para los que se planteó efectivamente se realizaron, es decir, si la primera instancia y la tercera coinciden. Por otro lado, para el historiador económico la ley será exitosa siempre y cuando el problema agrario que pretendía resolver, sea resuelto. Esto último implica que después de aplicada la ley, la estructura agraria debe haberse transformado de tal manera que las funciones que el desarrollo del capitalismo le exige a la agricultura hayan de ser cumplidas por aquella satisfactoriamente. Cabe además un tercer criterio para juzgar la ley que es el estrictamente jurídico, es decir, el de su aplicación. Si en la tercera instancia, las instituciones cumplen cabalmente lo consignado en la segunda instancia entonces la ley será exitosa conforme al segundo criterio, si no es así la ley será, conforme a la expresión popular muy común en Colombia, “letra muerta”.

B. ANTECEDENTES:

Del siglo XIX se heredaron relaciones pre-capitalistas de producción de las cuales dependía en gran parte la racionalidad económica de la hacienda. Como apunta William P. Mc Greevy, estas relaciones sólo eran víables si se daba el cierre de la frontera agraria, pues solo así era posible que los propietarios percibieran la renta a costa de los colonos . Este cierre de la frontera agraria se manifestó en la política de tierras y en la forma de resolver los conflictos entre colonos y propietarios. Los colonos que buscaban baldíos para iniciar empresas familiares chocaron con que para las tierras colonizadas habían títulos de propiedad asignados antes o después de la colonización, y en casi todas las regiones con excepción de Antioquia los conflictos se resolvían a favor de los propietarios, quedándole como única opción al colono convertirse en aparcero o en arrendatario. En otros casos, la expansión de la frontera agrícola se dio como un propósito de los hacendados, haciendo uso de la mano de obra que tenían ya a su disposición.

La debilidad del estado después de la independencia se tradujo en una política de tierras de concesión de grandes extensiones a grandes inversionistas para consolidar el desarrollo capitalista; también se utilizó la tierra como recurso fiscal, emitiendo bonos que podían ser redimidos después por baldíos, así se pagaron los favores de muchos soldados que participaron en las guerras civiles. A pesar de que hubo intentos legales (Ley 14 de 1870 y Ley 48 de 1882) de privilegiar concesiones para los colonos y de limitar la posibilidad de creación de grandes latifundios, a partir de 1870 se fortaleció la política de asignar tierras (sin estipular límites legales a esta operación) a los empresarios. La ley 48 definía ya la posibilidad de revertir las tierras que no se explotaran económicamente, pero esta disposición en la práctica nunca se cumplió. El balance final que realiza Catherine Legrand sobre este proceso de concesiones en el siglo XIX es que se asignaron 2 millones de hectáreas de las cuales 73% se distribuyeron entre extensiones de más de 1000 hectáreas, 16% para extensiones de entre 100 y 1000 hectáreas, y apenas 11% en menores de 100 . De manera que la concentración de la propiedad de la tierra se remonta a estas épocas . Sin embargo, el estimativo de Legrand sobre las tierras adjudicadas explica muy poco el porcentaje de tierras ocupadas a principio del siglo XX, lo cual evidencia la expansión más allá de los límites legales de los territorios. Fue por esto por lo que se le dio el nombre de “prueba diabólica” a la ley 74 de 1926 que establecía que toda persona que reclamara propiedad sobre un terreno estaba obligada, en caso de litigio, a exhibir el título original de traspaso de propiedad sobre un baldío nacional, ya que para muchos propietarios era prácticamente imposible cumplirla . Además la expansión de la frontera agraria no iba aparejada con una explotación económica de ella. Un intento que cabe mencionar sobre legislaciones agrarias, fue la ley 56 de 1905, la cual establecía la propiedad de expropiación de terrenos que no hubieran sido cultivados, y la extinción de aquellos previos adjudicados que no estuvieran explotados al menos en la mitad de su extensión.

A principios del siglo XX se puede hablar de dos formas predominantes en la explotación de la tierra: la de las haciendas, y la economía parcelaria. La primera era característica de regiones como los Santanderes, Tolima y Cundinamarca, en ella los productores directos estaban sujetos a la hacienda intercambiando trabajo por un pedazo de tierra para asentarse, el trabajo estaba destinado a la producción de bienes exportables que administraba el propietario, y lo que el aparcero o arrendatario podía producir era básicamente la subsistencia necesaria para el funcionamiento de la hacienda (pan coger), esto último era un condición indispensable para la autonomía de la hacienda como lo reconocían los cafeteros de Cundinamarca . La segunda forma, predominante en Caldas y Antioquia, consistía en unidades familiares explotando pequeñas porciones de tierra, forma resultante de la colonización iniciada en el siglo XIX. Una excepción a estos dos tipos se puede encontrar en la ganadería extensiva de la costa, y en los latifundios de las refinerías vallecaucanas. Así, y como lo afirma Kalmanovitz: “En la década del 20 se encuentra una variedad muy grande de instituciones de la explotación del trabajo rural que tienen en común la sujeción del campesino a la tierra y la obligación extraeconómica de abonar rentas bien sea en servicios, producto o dinero” .

Los campesinos provenían de las comunidades indígenas descompuestas paulatinamente en el siglo anterior, con la reducción de la extensión de sus resguardos hasta su disolución y su asentamiento en los límites con las haciendas, provenían además de los esclavos libertados que antes trabajaban en las minas y de “blancos pobres” que no pudieron acceder a las mercedes de tierras desde la época de la corona . La hacienda, que en el siglo XIX no simplemente era una unidad económica, sino también ante la ausencia de un estado nacional unificado, era la principal fuente de poder administrativo, legislativo y judicial, siendo “Estados dentro del Estado” los poderes “gamonales”, era entonces la que iba a absorber a estos “hombres libres” que conformarían el campesinado colombiano.

Con la indemnización de Panamá, la danza de los millones, la prosperidad a debe, las obras públicas y los buenos precios del café entrada la década de los 20, se presentó un fenómeno migratorio de campesinos a las ciudades por los altos salarios urbanos (Ver Cuadro 1). Se dio una relativa escasez de mano de obra en las haciendas, lo cual fortaleció las nacientes organizaciones campesinas, y permitió que arrendatarios y aparceros exigieran mejores condiciones, e incluso que empezaran a exigir su conversión a propietarios, o la libertad de cultivos de café y los demás productos exportables. Algunos propietarios se vieron obligados a pagar salarios para sujetar la mano de obra. Antes de la crisis del 29, la estructura agraria se sacudió, dando inicio a lo que se denominará la crisis de la hacienda. Esta se manifestó básicamente en la depuración y el debilitamiento de las relaciones pre-capitalistas (pero esto no significa que se diera un salto inmediato a la relación salarial) ante su incapacidad para responder a la demanda de productos agrícolas de la industria en las urbes, es decir, es aquí donde aparece el problema agrario para el historiador económico. Además, la crisis fortaleció a los campesinos para asociarse y exigir reivindicaciones que antes era impensable que exigieran, de ahí que fue posible la politización de los emigrantes al entrar en contacto con las organizaciones políticas en las ciudades, la izquierda liberal, el Partido Socialista Revolucionario y el Partido Comunista.

Cuadro 1
Distribución Espacial de la Población Colombiana 1918-1930
Año Urbana % Rural % Total
1918 1231 21 4625 79 5865
1925 1560 23 5164 77 6724
1930 1934 26 5419 76 7425


C. EL PROCESO
Los gremios que defendían los intereses de los hacendados no esperaron para reaccionar. La asamblea de Boyacá expidió una resolución que especificaba que para que un campesino pudiera salir de la zona debía portar un salvoconducto, la FNCE y la SAC exigieron directamente que el gobierno tomara medidas para aumentar la oferta de trabajo en el campo. Los precios de los bienes básicos se dispararon (Cuadro 2). El gobierno congeló los salarios en la industria, pero al no ser esto suficiente, tuvo que recurrir a la expedición de la “Ley de Emergencia”, la cual facultaba al presidente para eliminar o minimizar los derechos aduaneros de los víveres, también para compensar vía importaciones la demanda que no podía cubrir la producción nacional, y de esta manera no afectar la rentabilidad de las empresas capitalistas, valiéndose del comercio exterior de la manera en que David Ricardo lo consideró favorable. (Cuadro 3).

Cuadro 2. Índice de precios de subsistencia

Año Índice de precios
Agropecuarios Variación Salario Real
1923 100 100
1924 106.1 6.1 111.2
1925 113.4 6.9 101.4
1926 134.9 18.9 103.0
1927 127.0 -5.8 151.2
1928 127.3 154.0
1929 123.9 -2.7 156.6


Cuadro 3: Importaciones Agrícolas
Año Miles-Tonelada
1922 -
1923 43.7
1924 48.6
1925 51.3
1926 87.1
1927 83.8
1928 154.0


Para esta época las reclamaciones ante los Ministerios, la creación de asociaciones campesinas como el Baluarte Rojo en Córdoba, el cultivo de café de manera clandestina por arrendatarios y los intentos de desafiar el poder de los hacendados empezaron a aumentar, manifestaciones de esto son la huelga de las bananeras en 1920, la de 200 arrendatarios de la hacienda “El Chocho”, y las de Viotá. Sin embargo antes de 1929, estas manifestaciones no trascendían los límites regionales. Después de la crisis económica mundial, las entradas de capitales y la importación de bienes se redujeron drásticamente, esto provocó un desempleo masivo a las ciudades y por lo tanto un éxodo hacia el campo de los que antes habían salido de él. Por ausencia de divisas, se derogó la ley de emergencia, y se ampliaron las exigencias de oferta agrícola. Pero los que regresaron tenían la influencia política de los partidos con los que entraron en contacto en las ciudades, y además los que se quedaron ya habían logrado reivindicaciones. Sin embargo los latifundistas se resistían a que las relaciones de producción del pasado desaparecieran. Todo esto derivó en una confrontación directa entre campesinos y latifundistas en la década de los 30. Como lo demuestra Sanchez, el número de conflictos consignados por la oficina general del trabajo alcanzaban sólo en el año 30 la mitad de los que se presentaron en el transcurso de la década anterior . Según cálculos de Fajardo, el número de los campesinos que llegó a estar involucrado en estas luchas llegaba a los 30000.

A nivel político, en el gobierno de Olaya Herrera se había reconocido el derecho de los trabajadores para formar sindicatos, mediante la ley 83 de 1931. Así varias de las llamadas Ligas Campesinas conformadas en años anteriores adquirieron personería jurídica. Para el año 1945, Sánchez elabora una lista que incluye a 105 de estas organizaciones. El Partido Comunista y la UNIR Gaitanista, desarrollaron estrategias de acción en el campo, sin embargo, los procedimientos reivindicatorios diferían de acuerdo al partido político al cual se acercaban más las diferentes Ligas. Por un lado el liberalismo oficialista veía en la organización campesina un foco de inestabilidad y proponía un desmonte gradual de las relaciones latifundistas, lo cual sonaba más a un interés de capitalizar la agricultura sin comprometer la propiedad ni lo esencial de la estructura agraria, pues es claro que también había latifundistas liberales. Gaitán con un discurso más radical también era partidario del gradualismo, y acusaba al PC de querer saltarse las etapas. Por su parte el PC hablaba de efectuar la revolución democrático-burguesa de la propiedad, dadas las condiciones históricas del desarrollo del capitalismo colombiano. Estos dos sectores políticos paulatinamente flexibilizaron sus posiciones y se adhirieron al oficialismo liberal, cosa que algunos verían como la claudicación de la izquierda al proyecto de la “revolución en Marcha de López” lo cual clausuró una oportunidad histórica del campesinado, el cual según estos autores quedó sólo y sin representación política.

Paralelamente a estos había otras organizaciones cuyo problema era estrictamente agrario, como el movimiento indígena liderado por Quintín Lame. El gobierno de Olaya emprendió estudios para un proyecto de reforma agraria, además se avizoraba la preocupación redistributiva en sectores liberales oficialistas, mediante el liderazgo de Alejandro López . Así del lado de los campesinos: “las confrontaciones del decenio de 1930 van a concentrarse en la lucha por la tierra, para consolidar la producción parcelaria” .

La asfixia crediticia de muchos terratenientes (como lo ejemplifica Fajardo con el análisis del caso de la hacienda de El Hato ) sumada a las presiones por la necesidad de una oferta que compensara las necesidades del sector industrial, obligó a los gobernantes a pensar en la manera, ante la imposibilidad de resolver el conflicto, de conformar pequeños núcleos productivos, de modo tal que no se afectara la propiedad terrateniente pero que la fuerza de trabajo quedara sujeta a la tierra para garantizar la oferta agrícola. En otras palabras, esa política de parcelaciones lo que pretendía era un cambio en las modalidades de sujeción de la fuerza de trabajo por parte de los terratenientes para resolver el conflicto social que se estaba presentando, éstos vendían por intermedio del Banco Agrícola Hipotecario sus haciendas a los arrendatarios, pero quedaban con el control de la comercialización de las producciones que de las parcelas de los nuevos dueños pudieran salir. Además, los arrendatarios tenían que pagar las mejoras en los predios que ellos mismos habían hecho. Sin embargo, tanto Moncayo, Bejarano, Sanchez y Kalmanovitz coinciden en que este proceso fue muy restringido (Cuadro 3), aunque de cierta importancia relativa, y Sánchez agrega que sólo se vendieron terrenos de baja calidad: “Podría concluirse que las parcelaciones fueron relativamente pocas, y que la mayor parte de las que se hicieron no pueden considerarse como un logro de los campesinos. Si el balance de las luchas campesinas en las décadas del veinte y el treinta se hiciera sólo en base a ellas, el saldo sería indiscutiblemente pobre”

Cuadro 3: Parcelaciones realizadas hasta diciembre 31 de 1940.
Tamaño
de las parcelas (En fanegadas) Parcelaciones realizadas
hasta Diciembre 31 de 1940
Banco Agrícola Gobierno Nacional
Menores de 2 1318 1899
De 2 a 5 2813 3644
De 5 a menos de 10 2119 2740
De 10 a menos de 20 1324 1671
De 20 a menos de 50 779 927
Mayores de 50 375 414
Total 8728 13315

Pero el balance de las luchas no termina ahí, la agitación campesina alcanzó un punto muy elevado cuando se empezaron a presentar las llamadas invasiones por parte de los colonos. Una modalidad de éstas consistía en que los colonos desconociendo los alegatos de los terratenientes sobre la propiedad de algunas tierras, llegan a ocuparlas. Pero tan pronto como el Estado interviene para desalojar a los invasores, estos se retiran de las tierras ocupadas, de manera que el conflicto es directamente con el terrateniente y nada más. Esta modalidad se presentó en regiones como Caldas donde detrás de las movilizaciones campesinas no había una coordinación de ninguna fuerza política. Pero hubo una segunda modalidad de lucha campesina, precisamente aquella donde ésta alcanzo su punto más álgido, pues constituía un enfrentamiento directo no sólo con el terrateniente sino también, con el Estado. Ésta se presenta “cuando los campesinos, habiendo sido despojados o lanzados, por disposición judicial, de las parcelas que cultivaban, las retoman, desconociendo la validez de la decisión judicial o administrativa” Acto seguido se quitaba la personería jurídica a la Liga invasora, y se desataban actos de violencia entre las fuerzas del Estado y los campesinos. Las reivindicaciones eran en este caso por algo más que la flexibilización de las relaciones pre-capitalistas, y requerían de la combinación de formas de acción, legales e ilegales. Sin embargo ni el UNIR ni el PC pudo capitalizar estas insurrecciones regionales en un movimiento nacional, y precisamente cuando el movimiento campesino parecía tomar más fuerza, vino la ley 200 de 1936 y apaciguó los ánimos. En esto coinciden Fajardo, Sánchez y Moncayo. La ley apareció como el intento de contener una posible redistribución de la tierra en unidades parcelarias, debido a la amenaza política que representaba la consolidación de una organización campesina, y además como una manera de que la producción agrícola cumpliera las exigencias que de ella hacía el capitalismo industrial. Es decir la reforma solucionaba por un lado el problema agrario en el sentido económico, y la inestabilidad social que la cuestión agraria como problema social causaba, es decir resolvía la cuestión agraria como problema político para las clases dirigentes.

D. EL OCASO

A partir del proyecto de ley presentado por el ministro Francisco Jose Chaux, fueron muchos los congresistas que presentaron propuestas legales para solucionar el problema agrario como problema económico, es decir, el de modificar la estructura agraria de tal manera que el sector agrícola fuera capaz de aumentar la oferta de sus productos para las necesidades de la industria, y como problema político para apaciguar los ánimos que podían poner en peligro el poder político bipartidista. El partido liberal presentó en 1935 su programa agrario que consistía en: 1)Delimitar los títulos de propiedad para evitar apropiaciones abusivas, 2) Permitir la ocupación de baldíos solo si estos se explotan económicamente, 3) Establecer las condiciones legales para la preferencia de la adjudicación de pequeña escala con base comercial y destinar el crédito principalmente a estas producciones, 4) Señalar con toda claridad las pruebas necesarias para obtener el título de propiedad, y 5) Fomentar la explotación económica de tierras que permanecían sin cultivar. Según Sánchez “Tal vez no exista en la historia del país otra reforma que, como la ley 200 de 1936, haya servido tan cabalmente a los intereses de la clase dominante. La Ley logró, en efecto, presentarse –y ser aceptada- como una respuesta a las demandas campesinas, cuando en realidad, su objetivo fundamental era resolver las inquietudes de los terratenientes. La llamada “Revolución en Marcha”, si fue burguesa, nunca fue democrática, en el sentido de que proyectara una distribución de tierra a los campesinos” En efecto, la ley 200 del 36 no tenía una pretensión redistributiva, y efectivamente resolvió las inquietudes políticas de los terratenientes. Además el problema de la legalización de los títulos de propiedad favorecía principalmente a los terratenientes que en las colonizaciones realizadas desde el siglo XIX habían ampliado los linderos originales de sus propiedades, la ley en el artículo 1º decreta que se presumirá que no son baldíos los bienes poseídos, es decir, explotados económicamente. Esto quiere decir que inicialmente no se exige la existencia de una prueba de posesión, sino que esta posesión se presumirá . Tal como lo expresaba el ministro de gobierno del presidente López en 1936:: “hoy por hoy, dadas las circunstancias jurídicas del país, los propietarios privados, en su gran mayoría, no tienen un título firme de propiedad contra el Estado”. Pero en realidad la función principal de la ley a nuestro juicio fue 1) “presionar la explotación de predios no cultivados por parte de los terratenientes” ya que obligaba a que en un plazo de 10 años el predio tuviera que estar siendo explotado en una tercera parte pues de lo contrario se procedería a su extinción de dominio, o pasados 5 años se daría la prescripción adquisitiva a los verdaderos poseedores. Como consecuencia de esto se pretendía acoplar la agricultura a las exigencias del capitalismo, es decir resolver el problema agrario como problema económico, 2) acelerar la depuración de las relaciones pre-capitalistas de producción que impedían disponer de una fuerza de trabajo libre para las demandas industriales, y de una fuerza de trabajo con poder adquisitivo como fuente de demanda para las producciones industriales.

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Publicado por: Sergio Chaparro.