Por: Carlos Suescún
El Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2010-2014, pasará a la historia como una norma que reformó más de una decena de leyes de todo tipo, entre las que sobresalen la ley 160 de 1994 que trata de la reforma agraria, leyes que regulan el mercado laboral, e inclusive se contempló la idea de reformar el actual régimen pensional aumentando la edad de jubilación en hombres y mujeres. En tal sentido, este artículo refiere a un ítem de reforma tributaria incluido en el PND consistente en el alza en la tarifa mínima del impuesto predial.
El artículo 23 del Plan Nacional de Desarrollo aprobado por las dos cámaras el pasado 26 de abril, que ya fue conciliado y que pasó a sanción presidencial, estipula:
Artículo 23. Incremento de la tarifa mínima del impuesto predial unificado. El artículo 4° de la Ley 44 de 1990 quedará así:
Artículo 4°. La tarifa del impuesto predial unificado, a que se refiere la presente ley, será fijada por los respectivos Concejos municipales y distritales y oscilará entre el 5 por mil y el 16 por mil del respectivo avalúo.
Las tarifas deberán establecerse en cada municipio o distrito de manera diferencial y progresiva, teniendo en cuenta factores tales como:
6. Los estratos socioeconómicos.
7. Los usos del suelo en el sector urbano.
8. La antigüedad de la formación o actualización del Catastro.
9. El rango de área.
10. Avalúo Catastral.
A la propiedad inmueble urbana con destino económico habitacional o rural con destino económico agropecuario estrato 1, 2 y 3 y cuyo precio sea inferior a ciento treinta y cinco salarios mínimos mensuales legales vigentes (135 SMLMV), se le aplicará las tarifas que establezca el respectivo Concejo Municipal o Distrital a partir del 2012 entre el 1 por mil y el 16 por mil.
El incremento de la tarifa se aplicará a partir del año 2012 de la siguiente manera: Para el 2012 el mínimo será el 3 por mil, en el 2013 el 4 por mil y en el 2014 el 5 por mil. Sin perjuicio de lo establecido en el inciso anterior para los estratos 1, 2 y 3.
A partir del año en el cual entren en aplicación las modificaciones de las tarifas, el cobro total del impuesto predial unificado resultante con base en ellas, no podrá exceder del 25% del monto liquidado por el mismo concepto en el año inmediatamente anterior, excepto en los casos que corresponda a cambios de los elementos físicos o económicos que se identifique en los procesos de actualización del Catastro.
Las tarifas aplicables a los terrenos urbanizables no urbanizados teniendo en cuenta lo estatuido por la Ley 09 de 1989, y a los urbanizados no edificados, podrán ser superiores al límite señalado en el primer inciso de este artículo, sin que excedan del 33 por mil.
Parágrafo 1°. Para efectos de dar cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 24 de la Ley 44 de 1990, modificado por el artículo 184 de la Ley 223 de 1995, la tarifa aplicable para resguardos indígenas será la resultante del promedio ponderado de las tarifas definidas para los demás predios del respectivo municipio o distrito, según la metodología que expida el Instituto Geográfico Agustín Codazzi - IGAC.
Parágrafo 2°. Todo bien de uso público será excluido del impuesto predial, salvo aquellos que se encuentren expresamente gravados por la ley. (Gaceta del Congreso No. 209 de 2011, página 18. Subrayados propios).
Antes de iniciar la argumentación acerca de la inconveniencia técnica, el carácter regresivo y la inocuidad de alcance de recaudo de esta medida, se debe dejar claro que la intensión principal de este artículo no es propugnar por una reducción del impuesto o mantenerlo en sus niveles actuales[1], pues las cifras fiscales para Colombia en la actualidad muestran una baja carga impositiva directa (renta, predial, patrimonio, entre otros) que debe ser objeto de estudio para elevar su contribución a las arcas de los distintos niveles de gobierno. Con esta precisión, el análisis incluye tres aspectos problemáticos principales de este artículo de reforma tributaria contenido en el Plan Nacional de Desarrollo que se desarrollarán uno por uno, haciendo especial énfasis en el primero de ellos. En primer lugar, se argumentará sobre el carácter regresivo de la medida; en segundo lugar, se analiza el beneficio directo a la renta (de la tierra) y el desestimulo que puede generar a la producción; y en tercer lugar las limitaciones del recaudo por la dinámica misma de concentración de la tierra, la desactualización catastral y otros factores adicionales.
Cuando se examina con detenimiento el alcance de la medida, y se compara con otras cifras relacionadas, inmediatamente se recuerdan las “cuentas erróneas” de las que habla Krugman son argucias de “autores muy inteligentes” (como de algunos economistas, gremio al que pertenezco, y a veces con cierta vergüenza por lo que hacen algunos colegas) para sustentar ideas contradictorias con un objetivo particular no demostrable. En esta lógica, Krugman afirma que en la exposición y argumentación de estos “autores inteligentes”:
“Se hacen afirmaciones que suenan como si fueran pronunciamientos cuantificables acerca de la medición de magnitudes, pero los autores no presentan datos para respaldar las cifras y por tanto no se dan cuenta que los números actuales contradicen sus afirmaciones. O se presentan datos que supuestamente respaldan una aserción, pero luego el escritor no se da cuenta que sus propios números contradicen lo que está afirmando.” (Krugman, 1994, pp. 35)
No se sabe si por omisión, desconocimiento o porque simplemente así lo quiso (eso pretendía), el Ministro de Hacienda, Juan Carlos Echeverry, con “cuentas erróneas” defendió a capa y espada la aprobación de este artículo ante la arremetida de algunos congresistas detractores en el debate a este proyecto de ley fundamental, y su argumento fue que “el que no apruebe esta medida, es un defensor de los terratenientes”, puesto que la reforma supuestamente afectaba a los grandes propietarios y protegía del alza a los pequeños y medianos. Las “cuentas erróneas” en este caso son de los dos tipos en la clasificación de Krugman, por un lado es una afirmación sin respaldo en cifras; y también lo es del segundo tipo, porque la discriminación que hace el artículo por focalización y progresividad en realidad no se cumple. Para efectos de argumentación y siguiendo a Krugman, concentremos el análisis en la segunda tipología únicamente evaluando los efectos en el sector rural (y en razón de que se habla de terratenientes).
El artículo referido establece que a “la propiedad inmueble urbana con destino económico habitacional o rural con destino económico agropecuario estrato 1, 2 y 3 y cuyo precio sea inferior a ciento treinta y cinco salarios mínimos mensuales legales vigentes (135 SMLMV), se le aplicará las tarifas que establezca el respectivo Concejo Municipal o Distrital a partir del 2012 entre el 1 por mil y el 16 por mil”. Es decir, se plantea que se focalice el alza en la tarifa del predial en el rango del 5 por mil al 16 por mil, a los estratos superiores al 3 y a predios cuyo avalúo sea superior a 135 SMLMV.
135 SMLMV haciendo un simple cálculo aritmético para el salario fijado para el año 2011 asciende a la cifra de $72.427.500, ¿Es esta cifra lo suficientemente alta para cubrir del alza a los pequeños propietarios, y castigar a los terratenientes como pretende el Ministro de Hacienda?
Un análisis a los principales hallazgos de un serio y valioso estudio desarrollado entre otros por los investigadores Salomón Kalmanovitz y Camilo González Posso, titulado “Unidades Agrícolas Familiares, tenencia y abandono forzado de tierras en Colombia”, revela que:
“Se ha mencionado ya que la inequidad del avalúo se traduce en inequidad en el pago de impuesto predial. Esto se observa también si se toma como referencia la UAF en cada rango: en el 2009 una UAF de microfundio registra un promedio de avalúo catastral de 74,1 millones de pesos, mientras que una UAF de gran propiedad está avaluada en 14,4 millones de pesos (…) Esto se puede leer en equivalentes monetarios y, si el pago de impuestos por UAF se asume uniforme, los microfundistas pagan cinco veces más impuestos que los grandes propietarios. Esta brecha puede ser mayor teniendo en cuenta que en la gran propiedad se tiende a mantener una UAF promedio de mayor tamaño.” (Gonzáles Posso, et al., 2011, pp. 29).
Sin necesidad de hacer un ajuste de precios de los avalúos frente a los precios de 2010, así como a la posible dinámica del IPC en 2011, la siguiente desigualdad se mantendría: $72.427.500 < $74.100.0000 (pues este avalúo promedio estimado en el estudio es para el año 2009, 2 años atrás, por lo que una actualización por mero ajuste de precios llegaría a aproximadamente $78 millones). Es decir, el monto de 135 SMLMV que se establece como límite para salvaguardar a los pequeños y más pobres propietarios en realidad no es tal, pues al ser el promedio del avalúo de una UAF de microfundio que corresponde a propiedades con extensión menor a media Unidad Agrícola Familiar - 0,5 UAF que representan el cerca del 80% de los propietarios rurales - (Ibíd., pp. 25) mayor al límite propuesto en el artículo, entrarían los titulares de estas propiedades a ser sujetos del ajuste en el impuesto. Y en línea con lo anterior, si la tipología de propiedad de menor nivel (el microfundio) no se salva del aumento de la tarifa, mucho menos se salvaguarda la pequeña (0,5 a 2 UAF) propiedad.
Ahora bien, hasta aquí no habría regresividad en el sentido estricto, sólo una mentira en cuanto a quienes estarían sujetos de menor cobro, es decir, una especie de mala fe sumado a un atropello del principio de equidad. Sin embargo, citando nuevamente el estudio de Kalmanovitz y González:
“En 2009, por ejemplo, el avalúo catastral de una hectárea en gran propiedad es siete veces menor que el avalúo de un microfundio, 3 veces menor que el avalúo de una pequeña propiedad, y 3,3 veces menor que el de una mediana propiedad” (Ibíd., 28).
Así, si resulta falso que la tarifa discrimina por estrato y avalúo, como ya se demostró atrás porque la supuesta focalización no se dará en realidad, este cobro uniforme sobre un diferencial de 7 veces en el avalúo entre los dos extremos de relaciones de propiedad, configura un carácter regresivo del impuesto. Y la cuestión es simple, si la tarifa es la misma en un ente determinado tanto para gran propiedad como para microfundios, pequeña propiedad, etc., y existe por hectárea tal desproporción en los avalúos en beneficio de la gran propiedad, la carga del tributo es absorbida en mayor proporción con relación al patrimonio por los menos favorecidos, esto es, por los pequeños propietarios. Esta medida por tanto, a la luz de la norma suprema sería inconstitucional, ya que la carta del 1991 en su artículo 363, establece:
“El sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y
progresividad.”
Este carácter regresivo tiene su origen en un despropósito desde la técnica de cualquier forma tributaria, y es la falta de claridad sobre el sujeto de cobro (que se señalará más adelante), la base de cobro y los ajustes adicionales. Es de notar que el artículo establece el aumento progresivo desde máximo un 25% en relación al año inmediatamente anterior, pero esto se hace partiendo de un mínimo en el cobro de la tarifa para cada uno de los años contemplados, a la vez que plantea que ese aumento del 25% dependerá de la actualización del catastro, es decir, aminora pero mantiene la regresividad. En otras palabras, primero se define el aumento de la tarifa y luego se actualiza la base, que en este caso corresponde al avalúo del predio, es decir, que parafraseando lo que dice un refrán popular se está montando primero antes de ensillar.
Un segundo aspecto problemático de un alza del cobro de este impuesto, en especial para el sector rural, es que puede afectar de manera considerable la producción agropecuaria. La razón principal es que en el caso colombiano, la gran propiedad no tiene propiamente un uso productivo, por lo que en términos Ricardianos un aumento del tributo afectaría relativamente más los beneficios y marginalmente a la renta[2]. Ahora bien, en concordancia con la evidencia empírica y el desarrollo teórico de expertos como Albert Berry, que demuestran que la pequeña unidad de producción agropecuaria es más productiva que la gran propiedad, siendo diversos estudios validadores de esta hipótesis en el caso colombiano, esta medida no es conveniente y menos aún con las pretensiones del Ministerio de Hacienda (de ser “anti-terrateniente”). Forero et al. (2006), por ejemplo, y otras investigaciones han mostrado que la pequeña propiedad de vocación productiva, explotada por campesinos, representa cerca del 60% de la producción agrícola y 30% de la producción pecuaria. Así, un alza del predial es una carga adicional a los costos agregados del pequeño productor, mientras para un terrateniente su impacto es marginal, y específicamente (siguiendo la investigación de Kalmanowitz et al.) en términos relativos 7 veces menor.
Por último, un aumento del predial en las condiciones actuales de actualización catastral, sumado a que a nivel municipal este impuesto es un estímulo a relaciones políticas clientelares como lo han demostrado estudios acerca de la significativa brecha entre las tarifas nominales y las efectivas, los efectos en términos de recaudo y eficiencia probablemente sean intrascendentes[3]. Ante el contexto particular reciente y actual de la informalidad rural, el rezago catastral y la evasión a este impuesto, lo correcto sería primero actualizar los catastros en los diferentes entes territoriales y mejorar la estructura y administración de recaudo, lo cual de por sí, a las tarifas actuales mejoraría el recaudo; y si fuera el caso, aumentar la tarifa no generaría ni “cuentas erróneas” ni efectos negativos como la regresividad implícita, y por el contrario haría más transparente y eficaz la tributación en cuanto a la recaudación y el efecto redistributivo que se pretende en este caso del impuesto predial.
[1] Aunque valga la pena anotar, el actual presidente Juan Manuel Santos en campaña prometió no subir impuestos, y por ende esta es entonces una evidencia de "promesas" incumplidas.
[2] RICARDO, David (1817). “Principios de economía política y tributación”, FCE, México, 1993. Capítulo II.
[3] BANCO DE LA REPÚBLICA (2003). “El impuesto predial en Colombia: evolución reciente, comportamiento de las tarifas y potencial de recaudo”, Borradores de Economía No 274.
BIBLIOGRAFÍA REFERENCIADA
BANCO DE LA REPÚBLICA (2003). “El impuesto predial en Colombia: evolución reciente, comportamiento de las tarifas y potencial de recaudo”, Borradores de Economía No 274.
FORERO, Jaime, et al. (2006). “Bogotá: autonomía agroalimentaria”, Planeta Paz, documentos de política pública para la paz. Disponible en: http://www.planetapaz.org/index.php?option=com_docman&task=doc_details&gid=57&Itemid=14 (Revisado por última vez: 18 de Mayo de 2011).
GONZÁLEZ POSSO, C., & et al. (2011). Unidades Agrícolas Familiares, tenencia y abandono forzado de tierras en Colombia. Bogotá, Colombia: Acción Social de la Presidencia de la República.
KRUGMAN, Paul (1994). “Competitiveness: A Dangerous Obsession”, Foreign Affairs (73) Disponible en: http://www.ucema.edu.ar/u/agaletto/krugman_competitiveness.pdf (Revisado por última vez: 18 de Mayo de 2011).
RICARDO, David (1817). “Principios de economía política y tributación”, FCE, México, 1993.
